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              公務員期刊網 精選范文 城鄉規劃法律制度范文

              城鄉規劃法律制度精選(九篇)

              城鄉規劃法律制度

              第1篇:城鄉規劃法律制度范文

              內容提要: 鄉村規劃指對鄉村建設在用地布局、建設要求等方面的部署與安排。其對規范農村土地利用,提高鄉村建設質量以及統籌城鄉協調發展具有重要意義。對鄉村規劃的法律性質主要涉及兩個層面:一是行為意義上鄉村規劃的法律性質;二是結果意義上鄉村規劃的法律性質。而鄉村規劃的法律救濟則主要包括申訴、控告權,申請復議,訴訟權及規劃保障請求權。對鄉村規劃的法律規范體系則是指國家現行的有關鄉村規劃的制度,實施以及修改等方面的法律規范的總稱。只有全面地把握鄉村規劃制度,明確鄉村規劃與其他規劃制度的聯系與區別,在憲法、法律、法規以及規章等層面上加以規范,從而推動我國鄉村規劃制度的發展與完善。

              2008年1月1日施行的《城鄉規劃法》將鄉村規劃納入調整范圍,改變了以往《城市規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》分別對城鎮規劃和鄉村規劃進行規制,城鎮規劃與鄉村規劃二元分立的狀態?!冻青l規劃法》將鄉村規劃分為鄉規劃和村莊規劃,與城鎮體系規劃、城市規劃以及鎮規劃并列統稱為城鄉規劃,并就鄉村規劃的制定、實施、修改、監督檢查以及法律責任等問題做出了規定,為系統研究鄉村規劃提供了法律依據。本文將依據《城鄉規劃法》的相關規定,對鄉村規劃的法律性質、法律救濟與規范體系等法律問題進行分析與探討。

              一、

              鄉村規劃的概念與發展

              鄉村規劃指國家結合經濟和社會發展情況,對一定時期內鄉村住宅、基礎設施等各項建設在用地布局、建設要求等方面的部署、安排。

              鄉村規劃是隨著城市規劃而逐漸產生、發展起來的。城市規劃起源于19世紀末西方國家解決城市貧困問題的過程中,為解決由于人口激增及貧困而出現的各類問題,英國自19世紀起開展了公共衛生改良運動,學者提出了“田園城市”的口號,出現了以空間規劃為主的社會改革方案,但起初的改良運動還停留在學者及民間組織主張和呼吁的層面。1909年,英國制定了《住房與城市規劃諸法》(The Housing,TownPlanning,etcAct),授予了地方政府編制和用于控制新住宅區發展規劃的權力[1]。自此,城市規劃從以往作為民間團體的倡議性活動發展成為政府的一項職權,走向了法制化的道路。1932年英國《住房與城市規劃諸法》修改為《城鄉規劃法》,把鄉村土地納入了規劃范圍;1947年修改的《城鄉規劃法》將城鄉用地作為整體,對城鄉土地進行統一規劃。鄉村規劃作為一項制度正式納入了法律的調整范圍。

              基于城市與鄉村在空間用地布局方面的協調性和不可分割性,各國規劃法一般是在不斷發展與完善城市規劃的基礎上,將鄉村規劃納入調整范圍,形成覆蓋城鄉的規劃法典,以統籌城鄉發展,更好地發揮規劃的作用。如德國的《建設法典》、新加坡的《規劃法令》、韓國的《國土建設綜合規劃法》以及馬來西亞的《城鄉規劃法》等,為統合城市土地與鄉村土地,確立了不同層級的規劃,形成統一的城鄉規劃體系。

              我國的鄉村規劃建設管理工作始于改革開放初期。1982年,當時的城鄉建設環境保護部下設了鄉村建設管理局,負責指導和協調全國農房建設工作,省級建設行政主管部門也成立了鄉村建設處[2]。但是這一階段的鄉村規劃管理工作缺乏法律的規范,只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》,以行政法規的形式規定了鄉村規劃建設問題,鄉村規劃制度在我國才有了法律依據,開始走上制度化、規范化。

              由于《村莊和集鎮規劃建設管理條例》是國務院的行政法規,與1990年實施《城市規劃法》相比,前者的效力位階低,且其對鄉村規劃的制定、實施、修改等方面的規定較為原則、籠統,這就造成了鄉村規劃和城市規劃脫節、分立,鄉村規劃可操作性差的局面。為了加強城鄉規劃管理,協調城鄉空間布局,改善居住環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展,2007年10月28日全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》。

              二、

              鄉村規劃的法律性質

              對鄉村規劃的法律性質進行探討涉及到兩個層面:行為意義上的鄉村規劃和結果意義上的鄉村規劃。前者指鄉村規劃的制定主體依據法定程序編制、確定、實施鄉村規劃的過程,即鄉村規劃行為;后者指鄉村規劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉村規劃,即鄉村規劃的內容。

              (一)行為意義上鄉村規劃的法律性質

              行為意義上鄉村規劃的法律性質指鄉村規劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規劃類別,學界少有對鄉村規劃行為法律性質的專門探討,而是將鄉村規劃(或城市規劃)作為行政規劃的一個下屬概念,著重研究行政規劃的法律性質。對于行政規劃的法律性質,目前學界有行政立法行為說[3]、具體行政行為說[4]以及具體區分說[5]等幾種觀點。

              由于行政規劃的領域非常廣泛,其在制定主體、內容、程序等方面也存在著差異,學者們從不同的角度出發論述行政規劃的性質,因而得出不同的結論。但是涉及到鄉村規劃這一具體類型,筆者認為應在學界已有研究成果的基礎上,結合鄉村規劃的編制、確定以及實施過程對其法律性質加以考量。

              首先是鄉村規劃的編制、確定過程。我國《城鄉規劃法》第二十二條規定鄉村規劃的組織編制機關為鄉鎮人民政府,并由鄉鎮人民政府的上一級政府審批確定??梢?,我國鄉村規劃采政府部門組織編制、審批確定的模式,是政府部門的職權之一。與此相對應的是,西方一些國家采用由代表市民利益的非政府組織確定規劃的模式。如在美國,地方市鎮設立的獨立于行政部門的城市規劃委員會享有規劃的確定權[6]。

              我國《城鄉規劃法》對鄉村規劃編制、確定程序的規定決定了鄉村規劃的編制審批為政府行政行為。因為政府編制、確定規劃的過程是單方行為,不針對特定的對象,其結果是鄉村規劃內容的確定,且規劃編制、確定主體為鄉鎮人民政府與縣級人民政府,這就排除了鄉村規劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此,鄉村規劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為,即行政機關制定和普遍性行為規范的行為。

              此外,應強調的是,《城鄉規劃法》第二十二條亦規定在村莊規劃報送審批前,應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。這一規定打破了單純由政府部門審批確定城鄉規劃的狀況,使村莊規劃的確定具有了民間性,突破了城鄉規劃固化為政府行政職權而忽視公眾意愿的局限。因此,村莊規劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權屬性向私權自治屬性過渡。

              其次是鄉村規劃的實施過程?!冻青l規劃法》第四十一條第一款規定在鄉村規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的,由建設單位或個人提出申請,并由市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。通過頒發許可證的方式賦予相對人在規劃區內使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為,即在法律一般禁止的情況下,行政主體根據行政相對人的申請,通過頒發許可證或執照等形式,依法賦予特定相對人從事某種活動或實施某種行為的權利和資格的行為。此外,鄉村規劃的實施還包括對違反鄉村規劃的,有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此,鄉村規劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。

              (二)結果意義上鄉村規劃的法律性質

              鄉村規劃方案只有經過特定的程序,由有權主體批準以后,才能正式生效。生效的鄉村規劃表現形式為規劃文本、圖紙以及附件。規劃文本是對規劃的各項目標和內容提出規定性要求的文件;圖紙用圖像表達現狀和規劃設計的內容,其表達的內容及要求與規劃文本一致;附件主要包括對規劃文本或圖紙做出具體解釋的規劃說明書和基礎資料匯編(以下統稱鄉村規劃文本)[7]。

              結果意義上鄉村規劃法律性質的探討涉及到鄉村規劃的內容與形式兩個層面,即鄉村規劃內容的法律性質與鄉村規劃文本的法律性質。

              首先,鄉村規劃內容的法律性質指鄉村規劃中做出的各種規定性要求的法律性質。由于鄉村規劃要對農村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產和生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求等做出具體安排,這實際上是限制農村土地所有權人、使用權人使用土地進行建設的自由。對于鄉村規劃的這一屬性,有學者認為屬于公用限制,即為滿足特定的公益事業的需要而對特定的財產權賦予公法上的限制。更進一步分析,此種限制可以細化為使用管制和密度管制,前者是對土地用途的限制性規定,后者是對建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。

              其次,鄉村規劃文本的法律性質是指其屬于何種性質的文件,具有怎樣的法律效力。結合《立法法》的規定,因為鄉村規劃由縣級人民政府批準確定的,這就排除了其成為地方性法規和地方政府規章的可能性。但是依據《城鄉規劃法》第七條與第九條,鄉村規劃一經批準公布,則成為鄉村建設和規劃管理的依據,任何單位都應當服從規劃的管理。因此,鄉村規劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規范性文件,即行政機關針對不特定對象的能反復適用的具有普遍約束力的規范性文件。

              鄉村規劃的法律救濟

              鄉村規劃的法律救濟指因鄉村規劃的制定、實施以及修改等行為違法或不當而受到侵害的主體向行政機關或法院申請撤銷、變更該行為,并請求彌補因該行為所產生損害的制度。因鄉村規劃體現為一系列制定、實施以及修改等過程,且不同階段的行為過程其法律性質不同,所以鄉村規劃的法律救濟在不同階段亦存在差異。筆者將根據鄉村規劃的不同階段對其法律救濟進行相應的分析和探討。

              (一)鄉村規劃制定的法律救濟———申訴、控告權

              鄉村規劃的制定屬于抽象行政行為,這就排除了對鄉村規劃的制定行為提起行政復議和行政訴訟的救濟途徑,因為我國《行政復議法》與《行政訴訟法》都排除對抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規定公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。結合《城鄉規劃法》第五十八條的規定,對于依法應當編制鄉村規劃而未組織編制,或者未按法定程序編制、審批、修改鄉村規劃的,公民可以向上級人民政府提出申訴控告或者檢舉,由上級人民政府責令改正。

              (二)鄉村規劃實施的法律救濟———申請復議、訴訟權

              鄉村規劃的實施具體包括鄉村規劃行政許可、鄉村規劃行政處罰及鄉村規劃行政強制等具體行政行為。如公民合法權益受到鄉村規劃實施行為的侵害,其可以依法申請行政復議或提起行政訴訟,請求撤銷或變更相應行為并彌補對其造成的損失。

              再者,如果公民認為鄉村規劃實施行為所依據的鄉村規劃文本不合法時,依據《行政復議法》第七條,可以在對鄉村規劃實施行為申請行政復議的同時,一并向行政復議機關提出對鄉村規劃文本進行審查。因為鄉村規劃文本為縣級人民政府制定的規范性文件,屬于行政復議可審查的內容。

              (三)鄉村規劃修改的法律救濟———規劃保障請求權

              規劃保障請求權指基于對城鄉規劃的信賴而從事相關具體行為的公民,因規劃的變更而導致合法權益受到損害的,請求行政機關彌補因此造成的損失的權利。規劃保障請求權的理論依據為信賴保護原則,即為維護法律穩定、政府誠信以及保障公民基本權利,政府對其行為應守信用,對個人或組織對政府行為的正當信賴必須予以合理保護,以使其免受不可預計的不利后果[8]。

              我國正處于經濟、社會快速發展的時期,經法定程序制定的鄉村規劃會在經濟、社會發展過程中因具體情況的改變而產生修改的必要性。如果任意修改鄉村規劃會削弱其權威性,甚至會造成鄉村規劃喪失作用。因此《城鄉規劃法》明確限定了修改鄉村規劃的程序,即依照鄉村規劃的制定、審批程序進行修改。這就維護了鄉村規劃的穩定性,有利于保障鄉村規劃的規范作用。即使依法對城鄉規劃進行修改,信賴原規劃并且已采取相應行為的公民其合法權益亦存在受到侵害的可能性。此種情形下,合法權益受到侵害的公民可行使規劃保障請求權,請求行政機關補償損失。

              我國《城鄉規劃法》并未明確規定規劃保障請求權,而是概括性地宣示:對于因規劃修改而受到損失的利害關系人,應當依法給予補償。具體到鄉村規劃,第五十條規定在鄉村建設規劃許可證發放后,因依法修改鄉村規劃給被許可人合法權益造成損害的,應當依法給予補償。但該規定沒有明確補償是由行政機關主動給予還是由當事人提出請求,此外對補償數額、補償金的負擔以及補償爭議解決等程序問題亦沒有做出規定。因此,對于行政機關未主動補償因修改規劃而造成的損失時,應賦予公民規劃保障請求權。此外,應進一步明確補償數額的確定方式以及補償爭議的訴訟解決方式。對于補償金的負擔,可以借鑒日本《都市計劃法》第75條有關城市計劃事業受益人負擔金制度的規定,由規劃事業受益人承擔。

              四、

              鄉村規劃的法律規范體系

              鄉村規劃的法律規范體系指國家現行的有關鄉村規劃的制定、實施以及修改等方面的法律規范的總稱。鄉村規劃作為一項制度,在憲法、法律、法規以及規章層面都有相應的規范對其加以規定。研究鄉村規劃的法律規范體系有利于系統、全面地把握鄉村規劃制度,明確鄉村規劃與其他規劃制度的聯系與區別,從而推動鄉村規劃制度的發展與完善。

              (一)鄉村規劃法律規范體系的構成

              首先是憲法層面上,《憲法》第十六條第五款規定:“一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地?!钡诎耸艞l關于國務院行使的職權中規定:“領導和管理經濟工作和城鄉建設?!钡谝话倭闫邨l規定:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域的……城鄉建設事業……等行政工作……”憲法的這些規定提出了公民合理利用土地的義務,并且授予政府管理城鄉建設的權力,也構成鄉村規劃對公民使用土地進行建設加以限制的憲法依據。

              其次是法律層面上,《城鄉規劃法》系統規定了鄉村規劃的制定、實施、修改程序,并明確了相應的法律責任,構成鄉村規劃制度的主要法律依據?!锻恋毓芾矸ā返谌隆巴恋乩每傮w規劃”以及第五章“建設用地”對鄉村規劃的建設用地規劃和用地程序做出了限定。這些規定與《城鄉規劃法》中有關鄉村規劃的內容共同構成法律層面上的鄉村規劃體系。

              再次是行政法規與部門規章層面上,《城鄉規劃法》頒布后,《村莊和集鎮規劃建設管理條例》并未廢止,依舊具有效力。在鄉村規劃領域,《城鄉規劃法》未加以規定的則適用《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。2008年1月30日建設部關于貫徹實施《城鄉規劃法》的指導意見作為部門規章構成鄉村規劃法律規范體系的內容。

              最后是地方性法規和地方政府規章層面上,如各地城鄉規劃條例以及實施城鄉規劃法辦法、實施《村莊和集鎮規劃建設管理條例》辦法等。

              (二)鄉村規劃與土地利用總體規劃———《城鄉規劃法》與《土地管理法》的競合分析

              《土地管理法》規定國家編制土地利用總體規劃,規定土地用途,將土地分為農用地、建設用地和未利用地,并且明確鄉村規劃應當與土地利用總體規劃相銜接?!冻青l規劃法》亦規定鄉村規劃的編制應與土地利用總體規劃相銜接。上述規定在法律規范層面界定了鄉村規劃與土地利用總體規劃的關系,即城鄉規劃的編制要符合土地利用總體規劃的要求。細究之,土地利用總體規劃是以土地為對象,界定農用地、建設用地和未利用地的范圍。鄉村規劃則主要以鄉村建設用地為對象,合理安排建設用地內的建設活動。因此,從一定意義上可以說土地利用總體規劃是鄉村規劃的前提。對于兩者內容沖突的情形,應認定土地利用總體規劃效力優先于鄉村規劃。

              (三)鄉村規劃與城鎮規劃———《城鄉規劃法》內部的二元分立

              《城鄉規劃法》一改《城市規劃法》只規定城市規劃的狀況,將鄉村規劃與城鎮規劃并列納入了調整范圍。對此,學界給予高度評價,認為這一變化改變了城鄉分割的規劃管理制度,有利于城鄉統籌規劃、協調發展[9]。在肯定《城鄉規劃法》涵蓋鄉村規劃具有積極意義的同時,筆者認為其宣示性意義要大于實際作用。因為《城鄉規劃法》依舊沿革了將城鎮與鄉村分立的做法,就城鎮與鄉村分別制定城鎮規劃與鄉村規劃,而不是就一定區域內的城鎮和鄉村統一編制城鄉規劃。對此,筆者認為應該借鑒我國臺灣地區的經驗,即制定綜合開發計劃,將都市土地與非都市土地納入同一個管制系統,以此達到協調城鄉空間布局的目的[10]。

              (四)鄉村規劃與村莊、集鎮規劃———《城鄉規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》競合分析

              《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三條規定,村莊、集鎮規劃中的城鎮指鄉級人民政府所在地和縣級人民政府確認由集市發展而成的作為農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。該界定與1989年《城市規劃法》對城市的界定相對應,即區別于按行政建制設立的直轄市、市、鎮??梢?,村莊、集鎮規劃與鄉村規劃在概念上相同,都指城市以外的鄉村規劃區域的規劃。因此,依據上位法優于下位法的原則,有關鄉村規劃問題,《城鄉規劃法》有規定的,應該優先適用其規定。但是應當指出的是,《城鄉規劃法》規定鄉規劃、村莊規劃的區域由縣級以上人民政府確定,規劃區以外的區域不適用《城鄉規劃法》;而《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定村莊、集鎮規劃區為村莊、集鎮建成區和因村莊、集鎮建設發展需要實行規劃控制的區域??梢?,村莊、集鎮規劃區的范圍要廣于鄉規劃、村莊規劃的范圍。對于鄉規劃、村莊規劃之外的村莊、集鎮區域依舊適用《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。

              注釋:

              [1]李德華.城市規劃原理[M].北京:中國建筑工業出版社,2001·583

              [2] 建設部政策法規司,國務院法制辦農業資源環保司,編·城鄉規劃與建設法規知識讀本[M]·北京:知識產權出版社,2007·24

              [3] [德]平特納·德國普通行政法[M].朱林,譯·北京:中國政法大學出版社,1999·159

              [4] [日]南博方,著.日本行政法[M]·楊建順,周作彩,譯北京:中國人民大學出版社,1999·62

              [5] [德]漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾·行政法:第2卷[M]·高家偉,譯·北京:商務印書館,2002·181

              [6] 劉飛,主編·城市規劃行政法[M]·北京:北京大學出版社,2007·87

              [7]劉飛,主編·城市規劃行政法[M]·北京:北京大學出版社,2007·112-113

              [8]羅豪才,湛中樂,主編·行政法學[M]·北京:北京大學出版社,2006·281

              第2篇:城鄉規劃法律制度范文

              關鍵詞:違法建設;法律界定;法理學

              一、引言

              隨著我國城鎮化進程的加快,違法建設及其查處工作日益成為城鄉規劃建設和管理的熱點。由于城鄉發展定位的提升,土地利用和空間布局需要較大地調整,原有的城市規劃管理已不能有效地滿足區域經濟的高速成長。尤其是城鄉二元土地利用模式的限制,部分地區規劃滯后,缺乏有效的實施和監督機制,違法建設迅速蔓延,已成為經濟低層次、粗放型增長的載體,不僅浪費稀缺的土地資源,而且侵犯公共利益,侵占城鄉規劃道路和公共服務設施,甚至危害城鄉公共安全,亟需我們從體制機制的層面加強查處力度,更需要我們依法行政,從法理學等角度進行梳理和分析。

              二、違法建設的法律界定

              任何建設行為都必須具備法律法規規定的要件,如果缺乏這些要件,就可以說這種行為是違法建設。在我國行政執法和司法實踐中,由于國家立法機關沒有統一的法律界定,各行政主管部門和地方政府均按照各自的分工職責,分別行使違法建設相應的查處權。

              (一)違法建設的相關法律規定

              我國《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律、法規、規章依據其立法目的的不同,從違法建設查處的角度,對違法建設行為的界定各有側重(見表1)。其中,為了加強土地管理,維護土地的社會主義公有制,保護、開發土地資源,合理利用土地,切實保護耕地,促進社會經濟的可持續發展,《土地管理法》從土地用途管制的角度,對“非法占用土地”或者“非法轉讓土地”上新建的建筑物和其他設施進行查處。為了加強對建筑活動的監督管理,維護建筑市場秩序,保證建筑工程的質量和安全,促進建筑業健康發展,《建筑法》從建筑活動監督管理的角度,對“未取得施工許可證或者開工報告未經批準擅自施工的”違法建設進行查處。

              為了預防火災和減少火災危害,加強應急救援工作,保護人身、財產安全,維護公共安全,《消防法》規定對“依法應當經公安機關消防機構進行消防設計審核的建設工程,未經依法審核或者審核不合格,擅自施工的”或“依法應當進行消防驗收的建設工程,未經消防驗收或者消防驗收不合格,擅自投入使用的”違法建設行為進行查處等。為了合理開發、利用、節約和保護水資源,防治水害,實現水資源的可持續利用,《水法》規定“禁止在河道管理范圍內妨礙行洪的建筑物、構筑物以及從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動”;為了防治洪水,防御、減輕洪澇災害,維護人民的生命和財產安全,《防洪法》規定“需要占用河道、湖泊管理范圍內土地,跨越河道、湖泊空間或者穿越河床的,建設單位應當經有關水行政主管部門對該工程設施建設的位置和界限審查批準后,方可依法辦理開工手續;安排施工時,應當按照水行政主管部門審查批準的位置和界限進行”。

              為了加強公路的建設和管理,促進公路事業的發展,《公路法》規定“除公路防護、養護需要的以外,禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物”;為了保障鐵路運輸和鐵路建設的順利進行,《鐵路法》規定“修建妨礙行車瞭望的建筑物的,由縣級以上地方人民政府責令限期拆除”;為了保障民用航空活動安全和有秩序地進行,《民用航空法》規定,禁止在依法劃定的民用機場范圍內和按照國家規定劃定的機場凈空保護區域內,修建“可能在空中排放大量煙霧、粉塵、火焰、廢氣而影響飛行安全的建筑物或者設施”、“靶場、強烈爆炸物倉庫等影響飛行安全的建筑物或者設施”、“不符合機場凈空要求的建筑物或者設施”等。

              除此之外,《物業管理條例》、《城市綠化條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》等法規、規章也分別從行業、部門管理的角度,針對特定范圍內違法建設進行查處。從某種程度上說,違法建設法律界定的支離狀態,對違法建設的查處產生了消極的影響。

              (二)城鄉規劃領域違法建設的法律規定

              《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)是我國城鄉規劃領域的基本法律制度。借鑒國外規劃立法經驗,結合我國國情、當前經濟社會體制和城鎮化發展等特點,《城鄉規劃法》進一步強化了城鄉規劃管理,建立統一的城鄉規劃體系;加強并完善了城鄉規劃監督,明確城鄉規劃的強制性內容,保護社會和公共利益,保障規劃實施的嚴肅性。但該法仍未具體明確違法建設的法律界定,僅從城鄉規劃的制定、實施和修改等方面,對規劃建設行為進行規范;并從監督檢查和法律責任的角度,對違反城鄉規劃的行為進行約束和處理,指出對“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的”和“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的”行為應當進行行政處罰等。結合本地實際情況,全國各省、直轄市、自治區都制定了或正在修訂實施《城鄉規劃法》辦法或城市規劃條例。在違法建設界定和管理方面,也主要從“典型違法建設”法律責任的角度,對未取得規劃許可證或者未按照規劃許可證許可內容進行建設的違法建設進行查處。

              三、違法建設的法律分類

              違法建設依據其違反的法律特性,可分為違反建筑法類型的違法建設、違反土地法類型的違法建設和違反規劃法類型的違法建設等;依據其所在區域,可分為城市違法建設和鄉村違法建設;依據其建設用途,可分為經營型違法建設和非經營性型違法建設等。每種不同的分類類型,也將對其查處方式和法律適用產生一定的影響。

              一般而言,根據法律規定內容的不同,可以分為實體法和程序法。在我國,法律規范體系通常在實體法中往往也包含某些程序性規定。從規劃監督和執法實踐分析,違法建設事項可區分為程序性違法建設和實質性違法建設。兩類違法建設的實體權利、義務不同,對城鄉規劃的影響也存在較大差別。因此,在違法建設查處時適用的程序和處置方式也不同。

              所謂程序性違法建設是指建筑物符合城市規劃,建成后具有存在的合理性和合法性,但由于建設行為過程未履行相關程序性義務,而使建筑物不具有完全的合法性;待程序性義務補齊、審查處理同意后,該建筑物即轉化為合法建筑。而實質性違法建設是指建筑物本身不符合城市規劃,給城市發展、環境以及居民生活等帶來一定的影響,需要對建筑物進行拆除、改建,該建筑物和建設行為均違法。我國臺灣地區對違法建設的分類也曾采取此方法(臺灣學者王澤鑒先生也曾把違法建筑區分為程序性違法建筑與實質性違法建筑——程序違建是指建筑物并未妨礙都市計劃書,建造者得依一定程序申領建筑執照;實質違建,則指建筑物無從依程序輔正,使其變為合法建筑物)。

              四、違法建設的要素分析

              違法建設可以從靜態和動態兩個方面解釋。靜態的違法建設特指違法建筑物或違法構筑物,是違法建設行為的結果。動態的違法建設是指違法建設活動和行為,即具有法定責任能力的違法建設主體,由于主觀上的過錯,所實施的違反《城鄉規劃法》等法律規定,并具有一定社會危害性,依照現行法律應當予以追究的行為。一般地說,違法建設行為包括以下五個要素。

              (一)違法建設以違反《城鄉規劃法》等法律為前提

              違法建設本身具有違法性。無論是違反《土地管理法》,還是違法其他法律法規;無論是違反《城鄉規劃法》中的建設項目前期手續申報、審批等程序性規定,還是違法建設實體影響城市規劃,違反城市空間布局和人居環境,其行為本身均“是對法律的蔑視和否定,是對現行法律秩序的破壞”。

              《城鄉規劃法》規定,“制定和實施城鄉規劃,在規劃區內進行建設活動,必須遵守本法?!薄俺鞘泻玩倯斠勒毡痉ㄖ贫ǔ鞘幸巹澓玩傄巹?。城市、鎮規劃區內的建設活動應當符合規劃要求?!边@是法律對于城鄉規劃工作的直接授權,規劃區內的各類建設必須都要服從城鄉規劃。城鄉規劃是城鄉發展的源頭,也是各類建設活動必須遵守的基本要求。鐵路、公路、民用航空、電力設施、燃氣、綠化、市容環境、水務、消防等都可以通過專項規劃的形式,將不同建設主體的建設行為,歸屬城鄉規劃范疇(部分線性工程雖然不在城鄉規劃區,不屬于《城鄉規劃法》管轄范圍,但可以通過專項規劃進行管理),其建筑物和構筑物建設均應當辦理規劃許可。否則,作為違反《城鄉規劃法》的違法建設,納入城鄉規劃領域執法范疇。

              因此,在違法建設查處的實踐中,可以對各類違法建設查處主體進行梳理,參照不同行業政策法規界定的違法建設,統一依據“違反《城鄉規劃法》類違法建設”歸口管理,集中力量對城鄉規劃領域違法建設進行研究,將是所有類型違法建設查處的突破口。但需要強調的是,與《城鄉規劃法》違法建設查處不同的是,《土地管理法》側重于土地用途的管理,通過違法建設的載體——土地使用的法律約束,消除違法建設根源;《建筑法》側重于建設過程的管理,通過違法建設的形成過程——建筑活動的法律規范,限制違法建設行為。以上違法建設行為經常密不可分,同一違法建設可能涉及違反一項或多項法律法規規定,其查處的前提必然以相應的法律為準繩,既要準確追究違法,也要恰當地進行法律界定。

              (二)違法建設具有違反《城鄉規劃法》等法律規定的行為

              違法建設行為通常包括積極的作為或消極的不作為。違法建設的作為通常指建設活動做出了《城鄉規劃法》等法律所禁止的行為,主要是該建筑或建設行為不符合城市規劃的要求,對城市或地區的性質、規模、空間布局等產生影響,侵害了他人的法定權利,給城市發展帶來不利的后果。而違法建設的不作為是指沒有作出《城鄉規劃法》等法律所要求的行為,如違反了法定建設程序而形成的建筑物或構筑物,由于未依法申報規劃許可,對城市或地區發展的統籌安排和科學實施產生影響。

              依據《城鄉規劃法》,構成違反《城鄉規劃法》規定的違法建設行為主要有以下三類。

              1.改變特定用地用途的違法建設行為?!冻青l規劃法》第三十五條規定,“城鄉規劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通信設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法保護的用地,禁止擅自改變用途?!痹擃愒O施是城鄉建設和發展的重要保障,是城鄉居民生產、生活的必備條件,是城鄉統籌、可持續發展的物質基礎,亟需建立并實行嚴格的管理和保護。具體違法建設行為包括違法占用道路、廣場、綠地、高壓輸電線走廊和壓占地下管線等進行建設和未經批準開礦采石、挖沙取土、掘坑填塘等改變地形地貌,破壞城市環境或者影響城市規劃實施等行為。

              2.違反城鄉規劃實施管理制度的違法建設行為?!冻青l規劃法》規定,在城市、鎮規劃區內,實行“一書兩證”(選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證)的規劃管理制度;在鄉、村莊規劃區內進行的有關建設工程,應當辦理“鄉村建設規劃許可證”。上述“一書三證”是我國城鄉規劃實施管理的主要法定手段和形式,未根據相關法定程序和要求,依法辦理規劃行政審批或行政許可的,或者未按照規劃許可的規定進行建設的,都屬于違法建設行為。具體違法建設行為包括違法占地、未取得或者以欺騙手段騙取建設用地規劃許可證;擅自變更建設用地規劃許可證規定事項,改變用地性質、位置和界限;未取得或者以欺騙手段騙取建設工程規劃許可證;擅自變更建設工程規劃許可證規定事項,改變批準的圖紙、文件等行為。

              3.違反各類臨時建設規劃行政許可的違法建設行為?!冻青l規劃法》規定,“在城市、鎮規劃區內進行臨時建設的,應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門批準”,“臨時建設應當在批準的使用期限內自行拆除”。臨時建筑是指單位和個人因生產、生活需要搭建的結構簡易并在規定期限內必須拆除的建筑物、構筑物或其他設施。臨時用地上臨時建筑的期限與臨時用地的期限相同,期滿必須自行拆除,費用由使用者承擔。同時,臨時建筑不得擅自改變使用性質,各級行政主管部門必須要進行嚴格的控制,按照管理權限建立臨時用地和臨時建筑臺賬,實行動態跟蹤管理。具體違法建設行為包括未經批準進行臨時建設,或者未按照批準內容進行臨時建設;臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除等行為。

              (三)違法建設行為侵犯了《城鄉規劃法》等法律保護的社會關系

              違法建設必然具有社會危害性,無論是違法建設形成的建筑物、構筑物本身妨礙城鄉發展和城鄉規劃要求,侵蝕了公共資源和公共利益;還是違法建設違反了法定程序,危害了社會公平,破壞了法律的嚴肅性和權威性,違法建設行為都侵犯了相關法律所保護的社會關系。

              《城鄉規劃法》第一條規定:“為了加強城鄉規劃管理,協調城鄉空間布局,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展,制定本法?!币陨狭⒎康谋砻?,《城鄉規劃法》主要調整城鄉規劃管理不同利益主體之間涉及城鄉空間布局的各種社會關系,保護和改善人與自然、資源和環境之間的關系。在規劃實施層面,最主要的就是調整各級政府之間、地方政府及其城鄉規劃主管部門與違反城鄉規劃行為的單位和個人之間的監督管理關系。

              隨著我國社會經濟體制改革和城鎮化發展的需要,《城鄉規劃法》等法律更加明確和強化了城鄉規劃的強制性內容,違法建設行為對社會關系的危害,也從過去注重主要利害關系人之間的利益博弈,逐漸轉變成對維護城鄉統籌發展、保障社會公共利益、實現社會公平等方面的影響和評價。具體表現如下:

              1.違法建設行為侵蝕了城鄉發展的公共資源和公共利益。土地和空間資源是城鄉發展的物質載體,科學的城鄉規劃不僅能合理地配置資源,更注重資源的節約利用。違法建設往往缺乏整體性統籌布局,不符合土地利用規劃和城市規劃要求。無序的違法建設浪費并蠶食了大量的土地資源,與資源環境保護、文化與自然遺產保護等發生沖突,侵害了公共利益。同時,違法建設肆意蔓延,占壓城市基礎設施等建設用地,也增加了城鄉發展的建設成本,造成人力、物力、財力等社會資源的浪費。尤其是農村集體組織非法轉讓和租賃土地成為該類違法建設的主要載體,在違法建設處理時,產權狀況復雜、經濟糾紛多,遺留問題層出不窮,造成執法難等許多不利因素,加大了城市建設成本和建設周期,制約和阻礙了城鄉全面、協調、可持續發展。

              2.違法建設行為危害了城鄉公共安全和綜合環境。違法建設一般建設強度高,沒有合法的建筑設計和施工監管,市政配套水平低,環境衛生差,對城鄉生態環境、公共衛生、社會治安、社會管理等帶來很大的威脅,安全隱患嚴重,破壞和影響了城市發展環境。部分違法建設擅自改變建筑物位置和建筑結構、搶占消防通道或河道行洪,嚴重威脅著其他居民的生命財產安全。

              3.違法建設行為破壞了社會公平和正常的社會秩序。違法建設成本低,采取不公平的競爭方式,非法占有社會財富和公共資源,利用違法建設生產經營或者非法出租,不僅嚴重破壞了社會公平,還擾亂了正常的市場秩序和社會秩序,容易形成社會治安的死角,也容易成為滋生腐敗、破壞社會風氣的重要禍端。違法建設行為是對法律尊嚴的挑戰,也是對政府執政能力的嚴峻考驗。

              (四)違法建設行為必須有行為人的故意或過失

              違法行為的構成要件一般必須考慮行為人的主觀心理,行為人的故意和過失統稱為過錯?!坝捎谛姓`法一般都是比較輕微的違法行為,加上行政法注重行政效率原則,因此一般只要行為人實施了違法行為就視其為主觀上有過錯,不必再深究其主觀因素了,法律另有規定的除外?!睆摹冻青l規劃法》角度分析,只要違法建設行為人客觀上實施了違反《城鄉規劃法》等法律、法規的行為,則推定其主觀上具有過錯,并據以實施處罰。除非違法建設行為人能證明自己無過錯,或者存在行為人無過錯的證據。根據“在行政法律領域,實行‘過錯推定’的方法”,對違法建設行為人的主觀心理進行評判,遠不如刑事法律領域和民事法律領域嚴格。但在違法建設查處過程中,有必要區分不同違法建設行為的動機,采取不同的方法和措施,做到疏堵結合,有情操作,正確處理好依法行政和維護穩定的關系。

              (五)違法建設行為人必須具備法定責任能力或法定行為能力

              違法行為主體是指具有法定責任能力的自然人、法人或其他社會組織,違法建設行為主體不僅包括違法建設的業主,還包含提供違法占用土地的所有人、違法建設工程規劃、設計和施工單位等,以及違反《城鄉規劃法》有關規定的人民政府的負責人和其他直接責任人員、城鄉規劃主管部門等有關部門負責的主管人員和其他直接責任人員、城鄉規劃編制單位等。

              《城鄉規劃法》規定的法律責任按照違法行為的性質不同,可以分為民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任三大類。其中,構成犯罪的,依法追究其刑事責任。刑事責任主要涉及瀆職罪和破壞市場經濟秩序罪。在我國,違法建設大量存在于城鄉結合部,違法建筑與合法建筑彼此交織,所占用土地的所有人與違法建筑所有人或者使用人分離,違法建設主體錯綜蕪雜,存在著大量的民事合同關系,違法建設往往涉及村級集體組織,情況極其復雜。厘清違法建設行為人,明確其法定責任能力或法定行為能力,將是遏制和查處違法建設的關鍵。

              五、結束語

              違法建設查處工作體現了當前快速城鎮化進程中,城鄉發展與保護的博弈。在市場經濟條件下,使用者通過獲得土地、房屋或者改變房屋結構、使用性質等,實現自身利益,追求“超額利潤”。在某種程度上,違法建設是一種無法通過自覺得到遏止的現象,必須由國家強制力予以規范和約束?,F實中,由于違法建設的性質和危害程度不同,亟需對違法建設進行法律界定和分析,由違反法律義務的行為人承擔相應的法律責任,保證法律的嚴肅性。在違法建設查處工作中,更需要從違法建設所涉及的法律關系和法律秩序的角度出發,對違法建設行為及其后果進行合理的法律評價,采取疏堵結合、綜合治理的方式,將市民自治與依法行政相結合,提高認識,健全機制,科學管理,共同構建城鄉和諧發展的新局面。

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              第3篇:城鄉規劃法律制度范文

              城鄉規劃作為政府回應城鄉發展現實需要的決策行為,在當今城鄉快速發展的情勢下備受關注,而城鄉規劃功能目的之實現,則有賴于城鄉規劃依法有序實施。為維護城鄉規劃科學性、權威性、嚴肅性,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出要將城市規劃實施情況納入地方黨政干部考核和離任審計之中。當前有些地方,譬如,安徽省已開始以規范性文件的形式重點圍繞城鄉規劃實施相關內容,來試行領導干部城鄉規劃實施管控責任離任審計(以下簡稱城鄉規劃管控責任離任審計),以克服領導干部隨意更改規劃等規劃實施“走樣”的窘境。但不可否認的是,現行已有的城鄉規劃管控責任離任審計制度還存在諸多問題。據此,研究如何完善城鄉規劃管控責任離任審計制度,就顯得尤為必要。近年來,我國學界多圍繞城鄉規劃公眾參與、城鄉規劃實施許可制度等角度出發,以探尋城鄉規劃依法有序實施的路徑,而較少從離任審計角度來尋求規劃有效實施的路徑。據此,本文擬從城鄉規劃管控責任離任審計這一新的視角出發,探尋如何完善并構建有效的城鄉規劃管控責任離任審計制度,以助力城鄉規劃依法有序實施的內在理路之形成。

              1 城鄉規劃管控責任離任審計概念的厘定

              論及城鄉規劃管控責任離任審計,必先厘清城鄉規劃管控責任。由于城鄉規劃所具有的獨特性,從概念上分析,領導干部對城鄉規劃實施的管控責任,不完全等同于一般的政治或行政責任,它是領導干部違反城鄉規劃實施管控之法律規范所應承擔的不利性法律后果。從本質上分析,領導干部對規劃實施進行管控,不僅是一種行政職責使然的行為,更為一種職責內含的義務。作為委托行使職務行為的領導干部,不但擁有權力,也須履行權力所要求的職責。在城鄉規劃領域,領導干部及其所在的機關,不僅擁有規劃制定、實施的權力,更有組織實施好規劃的職責,如果其對規劃實施不加以管控抑或通過權力予以“尋租”,這顯然就違背了職責本質要求。從詞形上分析,“職責”是“職務”和“責任”的組合體,因此職責內含義務是不言而喻的。況且“責任”本身就內含有對由特定的法律事實所引起的負面情形所應接受懲戒的義務。如果職責內不含有義務,權力必會濫用。因此,領導干部對城鄉規劃實施進行管控,應定位于領導干部既有管控的權力,更有管控的義務,如果不作此定位,勢必會造成國家對領導干部管控責任進行追究時之依據缺失。

              審計是監督行政的一種方式。對領導干部城鄉規劃實施管控情形進行離任審計,不僅是監督領導干部規范行政的需要,更是進一步提高城鄉規劃科學性、權威性、嚴肅性的必要舉措,其是我國領導干部離任審計的重要組成部分?,F實生活中,某些領導干部隨意改變規劃抑或利用手中權力違規實施規劃的情形時有發生。因此,就規劃實施的情況在其離任時不加以審計,那么城鄉規劃的科學性、權威性、嚴肅性就不能得到應有的保障。從審計的內容上看,城鄉規劃管控責任離任審計與領導干部經濟責任離任審計是有明顯區別的,城鄉規劃管控責任離任審計重在審計領導干部對城鄉規劃實施的履職情況進行監督和評價,即重點審計領導干部對城鄉規劃法律法規執行情況、建設用地及項目許可情況等內容,而不是其它。因此,從本質上看,城鄉規劃管控責任離任審計具有自身的獨特性,這就決定了其審計的方式方法、內容等異于領導干部經濟責任離任審計。

              2 我國現有城鄉規劃管控責任離任審計制度的缺陷

              客觀上講,我國當前并無統一的關于城鄉規劃管控責任離任審計的制度規范,但在現實中與此相關的規范還是零星存在于某些規章制度內。依現有規范內容綜合分析可知,目前我國城鄉規劃管控責任離任審計制度存在以下幾個方面的缺陷,這些缺陷的存在,足以反映出現行城鄉規劃管控責任離任審計制度并沒有完全反映出規劃領域內責任的特殊屬性。

              (一)審計組織實施機關位階低,難以樹立審計應有的權威

              據現有的規范內容分析,城鄉規劃管控離任審計之組織實施機關仍由當地審計機關擔任,其審計模式的實質就是下級審計上級。在形式上,由審計機關來組織實施城鄉規劃管控離任審計并無不妥,這也符合我國現行審計制度要求。但仔細分析之,可明顯發現問題。城鄉規劃管控離任審計之對象為省、市、縣(市、區)政府的主要負責人,相對于審計機關而言,其權力持重更為明顯。雖我國審計機關受當地政府和上級審計機關的雙重領導,對當地政府的權力有一定的制約作用。但不管怎樣,相對于政府而言,審計機關是下級機關,其實際上所擁有的權力顯低于政府。因此,審計機關在審計過程難免會受到其他因素的干涉和影響,進而其審計權威難以樹立。據此毫無疑問,現行的下級審計上級模式的城鄉規劃管控離任審計,難免缺乏公正性和可信度。

              (二)審計時間具有滯后性,難以發揮審計監督的應有作用

              審計機關對城鄉規劃管控離任進行審計,通常與政府主要負責人任期?染?濟責任審計具有同步性。從工作開展的便利性上分析,這種同步性的審計極大地節約行政資源并提高了工作效率。但問題的關鍵是,對城鄉規劃實施的管控責任與經濟責任存在交大的差異。譬如,城市生態環境保護、城市“綠線”“藍線”管控執行等對城市發展及其整體利益具有極大的影響,如果在執行期間就存在問題,但直到領導干部離任時才對其進行審計,其造成的損失就難以挽回。更為關鍵的是,當審計機關在進行城鄉規劃管控離任審計時,確實發現存有重大問題,這是否意味著原先的規劃可以撤銷抑或更改,答案顯然不是一概肯定的,直接撤銷或更改規劃所帶來的社會風險也是很大的,這要具體問題具體分析。如果存在錯誤的規劃不能撤銷又不能更改,顯然這不利于社會經濟的發展。更何況,直到離任時才審計城鄉規劃管控責任,這往往會導致所進行的審計成為“形式”。據此可說明,現有的城鄉規劃管控離任審計存在審計時間具有滯后性,難以起到審計監督的作用。需延伸說明的是,城鄉規劃管控離任審計,重點應落在“審計”上,而不是“離任”上。因此,在審計的模式上,應采用“先審后離”,而不是采取與領導干部經濟責任審計相同的“先離后審”的模式。

              (三)審計方式方法存在局限性,難以適應審計監督的需要

              按我國審計法的規定,對領導干部離任進行審計的方式方法,主要是采用檢查、驗看會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產等書面材料的形式進行,即使是其后出臺的《經濟責任審計指南(2012)》對審計的方式方法作了細化,但這些方式方法仍只能適用于領導干部離任時的經濟責任審計,而不能適用于城鄉規劃管控離任審計。城鄉規劃管控側重的是“管控行為”,這些行為有可能是合法的,也可能是違法違規的抑或未履行。因此,城鄉規劃管控離任審計重點是對管控行為的審計監督。于此,如果依舊采用傳統的“檢查、驗看憑證”的方式對其進行審計,難以起到審計監督的作用。當然,這些行為的“載體”有可能是以書面形式呈現出來的,但這種書面形式與會計憑證是有顯著區別的。譬如,用地許可雖是書面文件,但其與會計憑證明顯不同。據此,如用經濟審計的方式方法對其進行檢查、驗看,顯然是行不通的。

              值得延伸說明的是,我國現行已有的城鄉規劃管控離任審計,沒有引入公眾參與以及社會監督機制等第三方評價機制,這使得該項審計工作之結果的正當性及實效性大打折扣。當然,除上述主要問題及缺陷外,我國現行已有的城鄉規劃管控離任審計還存在諸多其它問題,限于篇幅原因,本文不再贅述。

              3 我國城鄉規劃管控責任離任審計制度的完善進路

              發現問題、研究問題的終極目的是為了解決問題,本文也不例外。據上內容毋庸置疑的是,我國現行的城鄉規劃管控責任離任審計是存在問題的。那如何解決這一問題,是值得深思的。為達致理論上的自洽,筆者認為根據實體與程序等方面內容對其予以規范上的完善,是解決這一問題的內在理路,這也是我國城鄉規劃管控責任離任審計得以完善的根本進路。

              (一)在城鄉規劃法中加入城鄉規劃管控責任離任審計條款

              為使城鄉規劃管控責任離任審計能夠順利推行,應在法律層面對其加以宣示。接下來的問題是,城鄉規劃管控責任離任審計,既與審計有關,更與城鄉規劃實施管控有關,那其應該在哪部法律上予以宣示?也許有人會講,既然城鄉規劃管控責任離任審計作為審計的一種類型,其應在審計法內予以宣示,但筆者則有不同的看法。雖然城鄉規劃管控責任離任審計是審計內的一種類型,在一般法理論上,其應受審計法的規制,但究其實質,其與城鄉規劃法更有極為密切的關聯,且審計的內容多與城鄉規劃法所定的實施內容有關。因此,筆者認為,在當下規劃實施過程中所生糾紛日益增多的情形下,在城鄉規劃法中加入城鄉規劃管控責任離任審計條款更為恰當。如將城鄉規劃管控責任離任審計強行加入審計法內,這會使得審計法之法條內容變得突兀,且破壞了整部法律的完整性與統一性。當然,這不是說城鄉規劃管控責任離任審計不受審計法的規制,而是作為一種單行法上的特例而存在。

              那么,將城鄉規劃管控責任離任審計條款安放在城鄉規劃法何處為妥?結合城鄉規劃法的實際,筆者認為將其放在城鄉規劃法第六章“法律責任內”為妥,因為審計的目的之一就是需對違法違規的行為進行追責,如將其放在“總則”抑或其它章節之內,就顯得沒有凸出審計之目的功效。除此之外,還可以將所有與城鄉規劃管控責任離任審計相關的內容獨立成章。當然,對于這一法條放之何處,學界仍可進一步討論。

              (二)在法律上明確城鄉規劃管控責任離任審計的程序

              依過程論分析,城鄉規劃管控責任離任審計“劍指”的是領導干部對城鄉規劃實施的管控行為,在一定意義上講,其是督促糾正領導干部對城鄉規劃實施管控不力行為的過程,同時也是國家依法治國的必然結果。于此,不管是作為過程的監督還是作為依法治國結果的監督,其都需要法律程序作為載體。嚴格意義上講,城鄉規劃管控責任離任審計非當前法律上的概念,但該審計具體可概述為相關機關在進行城鄉規劃管控責任離任審計時所應遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。依通常程序法理,城鄉規劃管控責任離任審計程序至少應包含主體、客體以及程序運行機制等方面的內容;“主體”解決的是“誰”承擔城鄉規劃管控責任離任審計組織實施工作,客體則是解決審計“誰”及審計“什么”的問題,而程序運行機制解決的“如何”開展該項審計工作。

              接續上述內容分析,由于現行審計模式為下級審計上級,即相對于領導干部而言,審計的主體為下屬的審計機關。因此,這種審計的權威在相對意義上講是不存在的。因此,在設計城鄉規劃管控責任離任審計時,必須在法律上明確應由上級審計機關主導該項審計工作的實施。當然,由于城鄉規劃的實施涉及到規劃方面的專業知識,上級審計機關在進行該項審計時,應邀請相關規劃部門抑或第三方部門參與。至于客體方面的內容,因為城鄉規劃管控責任離任審計概念本身就較為清楚地表明了該項審計的對象,就是各級政府的主要負責人的規劃管控履職情況,所以此項內容無需贅述。接下來的一個關鍵問題是,城鄉規劃管控責任離任審計的程序如何運行的問題。筆者認為,在運行環節上,審計程序的啟動、審計、作出決定、說明理由、公示等該程序運行環節是必不可少的。其中,審計程序的啟動應有別于領導干部經濟責任的審計,如上所述,應采取“先審后離”的模式;而審計過程中的方式方法不能簡單的采用檢查、驗看憑證等方式方法,而應采用聽取群眾意見、調閱相關卷宗以及吸納專業人士評價意見等綜合的方式方法進行;公示環節則是要將審計結果向社會,接受社會的監督,如在公示階段發現問題等必須立即糾正。

              第4篇:城鄉規劃法律制度范文

              [關鍵詞]城鄉規劃建設;問題;優化思路

              中圖分類號:TV91 文獻標識碼:A 文章編號:1009-914X(2015)41-0378-01

              隨著改革開放的深入發展,我國城鄉建設得到很大程度的發展,城鄉發展取得了天翻地覆的變化,城鄉規劃建設初具成效。但在我國推進城鄉規劃建設的進程中,依然存在著很多問題與不足,嚴重地影響和制約著我國城鄉的統籌協調發展。因此,要促進城鄉規劃建設更好更快地發展,首先就必須要堅持科學、合理的規劃。城鄉規劃建設就是對我國城鄉發展目標、性質、規模以及規劃布局、功能等基礎設施建設進行科學合理的規劃,進一步展示我國城鄉之間的發展前景與風貌,也是我國城鄉一體化建設的前提和基礎。

              1 我國城鄉規劃建設中存在的問題

              1.1 缺乏科學理論作指導

              我國當前的城鄉規劃建設過程中,經常會出現對于城鄉開發建設比較隨意,只是將利益放在眼前,缺乏大局觀念,不能將所做的工作都從長遠的角度出發,不能正真做到城鄉與區域的協調發展、科學結合。在規劃的過程中,往往由于較短一段時間利益的誘惑,造成忽視科學合理的理論作長期指導,導致城鄉建設中基礎設施不完備,空間布局及功能分區不合理。例如,一些布局規劃不合理會導致產業區和產業服務配套區不集中,甚至沒有規劃配套服務區的現象。

              1.2 城鄉規劃發展不夠協調

              在城鄉的規劃發展中,政治因素、經濟因素、社會因素、文化因素、資源因素等等都是在規劃過程中要考慮的問題,目前在城鄉規劃的過程中很難充分將這些因素全部考慮在內。將這些問題全部統籌協調實施起來還是存在一定的困難的。雖然目前,我國已經開始重視鄉村的規劃與發展了,城鎮化取得了一定的成效。但是,城鎮化過程中仍然存在不少困難和問題,制約了其功能的充分發揮。在城鄉規劃建設中,通過新型城鎮化,可以更好地解決城鄉發展過程中一系列不協調問題?,F在城鄉之間仍然存在收入和環境兩大差距。建設新型農村社區,將是轉變千百年來農業生產方式、轉變農民生活方式的新載體。

              1.3 我國法律體制不完善對于城鄉規劃建設帶來的影響

              當前,我國城市化已經發展到了一個新的水平,小城鎮發展加速推進。但是,從我國的城鄉規劃法律制度來看,還存在著許多困難和矛盾,特別是對城鄉二元化問題的解決力度不夠,措施不到位,已經影響到我國的新一輪的城鄉建設發展進程。如何進一步完善我國的城鄉規劃法律制度,尤其是新的《城鄉規劃法》實施以后,如何通過規劃法律制度的完善,促進城鄉建設的和諧可持續發展,需要我們進一步研究解決。

              2 對我國城鄉規劃建設存在的問題優化思路

              2.1 城鄉建設問題的整體看法

              我國地域廣闊,在區域的整體發展和區域發展的城鄉統籌方面都存在著十分不平衡的現象。而這種不平衡會對國家的進一步現代化發展造成一定的阻礙。尤其是城鄉統籌發展,更是城鄉建設的重大問題,嚴重影響著國家城鄉統籌發展目標的實現。本文通過就是分析如何解決城鄉統籌發展的問題,提出優化思路。

              在改革開放時期城鄉發展不平衡問題就受到了廣泛關注,并且到今天已經出臺過很多相關的政策并取得了些許進步。但是,在我國對于城鄉發展一直采用的是二元規劃策略,對二者間的發展統籌與發展協調未能引起足夠重視。

              推進城鄉發展一體化,必須樹立全面系統的理念。以往的城市規劃一般是對城市建設進行不同深度的規劃設計,注重城市的發展規模、延伸方向、城市功能等研究,很少將城與鄉之間進行統籌考慮?!吨腥A人民共和國城鄉規劃法》要求將國民經濟與社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地資源利用總體規劃、環境保護規劃等在規劃數據、規劃目標、規劃范圍等各方面進行統一協調,改變過去各自為政的局面,建立各類規劃全面、系統、有效的銜接機制,形成區域和城市發展的政策合力,也就是“多規合一”。

              2.2 城鄉建設問題的要求

              科學整合和系統協調是城鄉建設的兩大要求。在全國范圍內進行科學整合就是要在各區域形成以中心城市為聯絡點的大規模整合,同時使小城市得到地域和交通方面的整合,目的是推動城鄉、以及小城鎮城鄉各方面的城鄉建設的整體化。系統協調是力求區域發展與城鄉發展的一致協調,達到各種資源、各種基礎設施的協調建設及其應用,注意水資源、土地之源、礦產之源、人力資源等在城鄉建設一體化中的推動作用。

              2.3 全力完善城鄉建設規劃的法律法規

              目前,在我國的城鄉規劃建設中建設中,我們主要依據《中華人民共和國城鄉規劃法》。要想在城鄉規劃建設工作中取得較好的成績只靠這一部法律是不行的,我們必須有較健全的法律制度。而且我認為可以將《中華人民共和國城鄉規劃法》作為這些法律的基礎,其它法律在此基礎上細致擴展而成。再者,政府可以通過各種渠道普及《中華人民共和國城鄉規劃法》。比如媒體、宣傳板、活動、宣講等。增加所有城鎮鄉村居民對城鄉規劃建設的重視程度、加深所有居民對城鄉建設的政策認識。更重要的是對城鄉建設人員的法律培養、紀律培養、政策認識培養、政策實施方法培養,指導工作人員要有相關的責任與法律認識,依據相關制度進行城鄉規劃建設工作。政府也可以大力鼓動各界人士提出自己的建設規劃策略,提高城鄉規劃建設系統的合理性。

              2.4 完善城鄉建設規劃的機制與體系

              城鄉規劃建設機制如建設保障機制、審核機制、責任深究機制等機制的加強與完善是大力推動城鄉建設進程的一個有效策略。保證各種建設工作在正式實施之前都要得到國家相關部門的各種條件審核,使此建設符合國家建設的要求。調動周圍人士對建設的監督,嚴肅追究每個非法建設的法律責任。對于城鄉建設基礎建設項目,國家應當提供法律、政策、資金等方面的保障,推動種力量對城鄉建設規劃工作的幫扶。

              2.5 增加對城鄉建設工作的投入

              城鄉建設的統籌一體化,是一件利國利民的大事,也是一件立足于我國現在的基本國情提高城鄉居民生活水平的一件實事。于此,立于為城鄉居民服務的基礎上,政府要予以重視。因此,對于城鄉建設規劃的各項投入必不可少,尤其是建設工作實施過程中的資金保障。國家可以通過財政撥款,也可以通過政策優惠調動社會各界力量的加入?;?,城鄉統籌建設中農村建設落后與城鎮的狀況,政府可以適度加大對農村建設的投入,用以彌補鄉村建設不足的問題,縮小城鄉建設間的差距。

              3 結語

              城鄉建設規劃工作關系到民生、關系到協調發展,是國家重要的一項建設工作。城鄉規劃建設會直接影響一個國家城鄉居民的生活環境、生活格局和生活質量。在新形勢下,我們應當堅持以實事求是的原則指導城鄉規劃工作,具體情況具體分析,因地制宜,以人為本,制定出符合我國國情的城鄉規劃,為城鄉居民謀求幸福的生活。

              參考文獻

              [1]王波,姚宏偉. 村鎮規劃建設中的問題及解決對策[J].中國科技博覽,2012(16).

              [2]楊貴慶.城鄉規劃學基本概念辨析及學科建設思考[J].城市規劃,2013,22(10):53-54.

              第5篇:城鄉規劃法律制度范文

              問:從立法的角度看,《城鄉規劃法》最大的突破在哪里?

              答:原來的《城市規劃法》只有城市沒有鄉村,《城鄉規劃法》則把城鄉綜合成一體進行考慮,前后兩部法律名稱上雖只改了一個字,但調整的對象卻從城市走向城鄉,以前幾乎是空白的鄉和村莊的規劃將會在法律的保障下逐步推進?!冻青l規劃法》中所稱的城鄉規劃,包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。明確把村莊納入規劃,在國家層面的立法上是第一次。

              問:貫徹實施好《城鄉規劃法》,應理解和把握哪些基本原則及要求?

              答:一是要堅持城鄉統籌;二是要堅持先規劃后建設;三是要堅持科學編制規劃,要把維護公共利益、促進社會公平、關注和改善民生,作為編制城鄉規劃的重要目標;四是要堅持服務“三農”,認真研究改進鄉鎮和村莊規劃的內容與方法;五是要堅持強化規劃實施監督,依法監督是城鄉規劃能否得到遵守和執行的重要保障;六是要堅持落實政府職責。

              問:針對當前新農村建設中,個別地方鄉村規劃管理薄弱、農村無序建設和土地浪費嚴重的情況,有什么新規定?

              答:《城鄉規劃法》提出,鄉、村的建設和發展,應當因地制宜、節約用地,從農村實際出發,尊重村民意愿,體現地方和農村特色,引導村民合理規劃建設。該法規定,“鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃,報上一級人民政府審批”。規劃內容包括:“規劃區范圍,住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求,以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排?!狈商貏e強化了對耕地的保護,規定“在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設,不得占用農用地”。

              問:《城鄉規劃法》對城鄉規劃的內容作了哪些強制性規定?

              答:該法規定規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容,應當作為城市總體規劃、鄉鎮總體規劃的強制性內容。相比以往,該法對自然環境和文化遺產提出強制性保護,是一大歷史性進步。

              問:城鄉規劃的監督檢查體現了哪些民意色彩?

              答:該法尤為重視城鄉規劃的社會監督和公眾參與。監督檢查包括上級行政部門對下級的監督、人大的監督以及全社會的公眾監督。上級對下級的監督是全面的監督,人大監督的重點是規劃的實施與修改,社會監督的重點是違反規劃的行為。同時,規定城鄉規劃報批前應向社會公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見,公告時間不得少于30天。并特別強調,村莊規劃在報送審批前,應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。城鄉規劃經批準后應及時向社會公布,這意味著城鄉規劃將變得越來越透明。

              問:針對一些地方大拆大建,違章建筑屢禁不止的狀況,《城鄉規劃法》對違章建筑的處理有什么新規定?

              第6篇:城鄉規劃法律制度范文

              關鍵詞:城鄉規劃;規劃管理;策略

              前言

              城鄉規劃管理作為一項協調城鄉空間布局,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展的城鄉管理的一種類型,具體而言,是指對一個城鄉的規劃編制、規劃許可、以及建設項目是否符合規劃許可的內容進行監督檢查和行政處罰的行政管理工作,城鄉規劃管理的好壞將直接影響到城鄉規劃能否順利實施。

              1.城鄉規劃管理中存在的主要問題

              1.1城鄉規劃結構不合理、用地效率低,大多數城鄉更注重經濟的增長、而忽視城鄉環境質量的提高,從而導致表現在工業用地比例偏高,公共綠地及公共配套設施用地比例偏低;過分追求超大馬路、大廣場,在城鄉路網結構中,主次干道的比例偏高,支路嚴重不足,路網結構不合理,造成城鄉交通擁堵。同時,由于城鄉體制的制約使城鄉和鎮村各自為政,土地利用呈現散亂、無序的狀態,土地開發處于粗放式經營狀態,土地利用率低,土地資源的浪費現象較為嚴重。

              1.2規劃編制主體多,規劃區區域重疊,從總體規劃到控制性詳細。原則上,上級規劃劃定的規劃區包括下級規劃時,下級規劃不再重新劃定。但由于現行規劃管理的體制尚不統一,市、區、鎮各級均可設規劃管理部門,出現各自為政的現象很難避免。城鄉和建制鎮需要編制城鄉規劃,集鎮和村莊需要編制村鎮規劃,所以市、鎮、集鎮和村莊均在不同的側重點編制不同的規劃,再加上各類園區和歷史遺留問題,產生了各個層次規劃之間的矛盾。

              目前在我國城鄉規劃管理過程之中還存在著較多的問題,筆者認為可以從以下幾個方面進行革新。

              2.城鄉規劃管理中存在問題的對策分析

              2.1完善規劃法規及配套的法律體系。

              建立健全規劃法規體系以及配套的相關的法律體系,運用法律手段,保證科學制定和實施城鄉規劃,進一步強化城鄉規劃管理的綜合協調職能,城鄉的土地利用各項活動都納入統一的城鄉規劃管理,實施統一管理,相關部門配合協調,這樣才能夠保證城鄉合理發展和協調運轉。真正做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究,有效保證城鄉規劃的實施,從而使城鄉規劃管理工作更加科學化。

              2.2設計合理的規劃許可審批程序和管理體制。

              要使城鄉規劃管理遵循城鄉發展客觀規律,就必須按遵循科學的審批管理程序。也就是必須依照城鄉規劃法規定的必要的環節來進行。這樣就有效地防止審批工作隨意性,制止各種行為發生。同時需要注意的是嚴格的審批程序是城鄉規劃管理水平提升的重要條件,對于城鄉規劃區的土地利用和各項建設活動也要以有關的城鄉規劃管理法規為依據,對違背城鄉規劃管理法規的行為要追究當事人法律責任。另外一個就是改革管理體制,有效發揮城鄉規劃管理的重要作用。要改革規劃行政管理體制,就要建立健全城鄉規劃行政許可和審批制度,,健全城鄉規劃管理決策機制,城鄉規劃管理的重點由開發轉向開發與保護并重。

              2.3加強城鄉規劃實施的監督,建立規劃管理行政責任追究制度。

              各級城鄉規劃部門要把規劃實施的監督作為一項重要內容來抓。做好土地使用建設活動審批后的各項管理工作,及時發現和處理各類城鄉規劃違法活動,及時發現糾正,督促提高城鄉規劃行政管理的質量水平。建立規劃管理行政責任追究制度。將規劃管理的行政責任具體分解落實,使城鄉規劃管理的各項工作任務都有明確具體的責任主體,對于由城鄉規劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責任人責任,城鄉規劃管理責任的確立,其目的在于保護行政管理的法律秩序,保障國家和人民的權益。

              3.加強城鄉規劃管理的對策

              城鄉規劃管理正因為具有動態性、復雜性、群體性的基本特點,所以必須從宏觀的角度來分析,高起點地提出解決城鄉管理反復性大、涉及面廣的有效措施。

              3.1樹立以人為本的意識,提高城鄉管理水平

              城鄉規劃管理的本質就是要在城鄉范圍內處理好人、自然、社會的關系。因此,從哲學的高度對這一本質進行認識是非常必要的,城鄉,人的城鄉,人為的城鄉,為人的城鄉。城鄉因人而建,有了人才有了建設城鄉的必要,有了人建設城鄉才有意義,人創造了城鄉,也創造了城鄉社會,人成為城鄉的主體。城鄉是一個特殊的自然,由人創造而且有很強的人為性,但是人不能違背自然的規律和屬性,而只有在自然的基礎上創造城鄉環境,這個人為的環境必須遵循自然的法則。

              3.2堅定不移貫徹可持續發展戰略

              持續一詞來自拉丁語,意思是“維持下去”或“保持繼續提高”,針對資源與環境,則應該理解為保持與延長資源的生產使用性與資源基礎和資源的完整性,意味著使自然資源能夠永遠為人類所利用,不至于因其耗竭影響后代人的生產與生活??沙掷m發展主要包括社會可持續發展,生態可持續發展,經濟可持續發展,城鄉規劃管理中應注意,堅持以人為本,以人與自然和諧為主線,以經濟發展為核心,以科技體制創新為突破口,全面推進經濟社會與資源和生態環境的協調,不斷提升我國的綜合國力和競爭力。

              3.3 堅持依法行政,強化城鄉管理,走法制化的道路

              依法行政,就是追求城鄉規劃管理的法治化,是城鄉規劃管理的方向,它要求規劃管理主體依照法律管理城鄉的各項公共事務,同時也包括對管理主體的法制約束。只有走法制化的道路,城鄉規劃管理才能跟上城鄉快速發展的步伐。依法行政,強化城鄉管理,要做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。目前,城鄉管理的法規、規章還是比較系統的,可以滿足城鄉管理的基本需求。但從城鄉規劃管理的法治化,仍要在嚴格執法和依法行政下功夫。一方面執法不嚴,管理力度不夠,出現一些管理不規范的法外施恩行為,甚至人治高于法治,使法規顯得蒼白無力,干擾城鄉經濟和社會發展的有序進行,給城鄉環境、城鄉生活、生產帶來諸多的問題;另一方面,執法主體和執法者的素質不高,影響依法行政和公正執法、文明執法。

              3.4理順體制,完善機制,實施有效的城鄉規劃管理。充分認識搞好城鄉建設管理對促進經濟發展,提高人民生活質量,保證社會穩定,改善投資環境,推進精神文明建設的重要作用,發揮城鄉政府管理職能,把城鄉規劃管理擺上重要位置,集中精力把城鄉規劃好、建設好、管理好。

              3 .結語

              城鄉發展在尋求新的結構形態,而且要體現到城鄉規劃中去,是擺在城鄉領導者和規劃工作者面前的重要課題。主張城鄉化道路以大、中城鄉的發展,強調城鄉的規模效應,是城鄉規劃管理的重點之一。城鄉規劃管理注重提升產業結構的引導,生態環境的保護,把“可持續發展戰略”作為走向末來的導向綱領。

              參考文獻:

              [1]淺談我國城鄉規劃管理中存在的問題與對策楊光偉[J]姜峰 《黑龍江科技信息》 2010

              第7篇:城鄉規劃法律制度范文

              黨的十七大明確指出,在新的發展階段繼續全面建設小康社會、發展中國特色社會主義,必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀?!冻青l規劃法》日前已以中華人民共和國主席令公布,并于2008年1月1日起施行。這一重要法律的頒布實施,是加強城鄉規劃管理,協調城鄉空間布局,改善人居環境,依法促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展的客觀需要。城鄉發展中全面貫徹黨的十七大精神、深入貫徹落實科學發展觀,必須認真學習和實施好《城鄉規劃法》。貫徹《城鄉規劃法》,要把握好四個關鍵。一是行為符合法定要求;二是內容符合法定規劃;三是法定規劃符合法定審批程序和技術標準;四是法定規劃是公共政策,組織制定是政府的責任。城市規劃院是全國城鄉規劃編制單位的骨干,要充分認識到依法做好城鄉規劃編制工作是貫徹實施《城鄉規劃法》、堅持城鄉統籌、先規劃后建設的重要基礎。中國城市規劃協會在年內召開第二次全國城市規劃院院長會議,我再次到會與同志們交流探討,就是期望同志們認清形勢,把握機遇,切實依法履行科學編制城鄉規劃的職責,當前關鍵是認真學習《城鄉規劃法》,進一步解放思想,轉變觀念,真抓實干,不斷推進城鄉規劃編制水平的提高。這次講話在以往的基礎上,在北京組織有關同志共同研究,會前也向中國城市規劃協會征求了意見。下面,我講五點。

              一、認真學習《城鄉規劃法》,進一步認識規劃編制單位的法律責任

              全國人大常委會審議中的重要修改。第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》。在人大審議過程中,根據人大常委會組成人員和各方面的意見,對《城鄉規劃法(草案)》作了以下重要修改:一是進一步明確了人大審查的法律程序。將《草案》中規定的“省域城鎮體系規劃,城市和鎮總體規劃,應當經本級人大或其常委會審查同意后,報上級政府審批”。修改為“省域城鎮體系規劃,城市和鎮總體規劃,在報上一級政府審批前,應當先經本級人大常委會或鎮人民代表大會審議。同時組織編制機關要將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規劃的情況一并報送?!边M一步增強了制定規劃的民主性、科學性,適應地方人大對規劃制定和實施工作進行監督的需要。二是更加明確了制定和實施城鄉規劃,應當遵循統籌城鄉發展的要求。將《草案》中制定和實施城鄉規劃的原則中,增加了城鄉統籌的原則。并將《草案》規定的全部鄉和村莊都要編制規劃,修改為“縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平,按照因地制宜、切實可行的原則,確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊,應當依照本法制定規劃,規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求??h級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規定以外的區域的鄉、村莊制定和實施鄉規劃、村莊規劃”。這里修改,堅持城鄉統籌的原則,又面對面廣量大的鄉村,提出了實事求是的要求,突出強調了縣級人民政府的責任。三是增加了制定和實施城鄉規劃應當遵循先規劃和后建設的原則。突出了規劃的公共政策性,體現了城鄉發展必須在堅持資源環境約束條件的發展才能實現可持續發展,明確居住,防災減災,公共利益等在規劃編制中的必要內容,更好體現以人為本的基本要求。四是強調接到舉報后不依法處理,城鄉規劃主管部門應當承擔相應責任。由對實施違法建設行為人的責任追究到對違法行為批準實施的各級人民政府及其有關主管部門的主管人員和其他直接責任人員的行政責任追究。這在《城鄉規劃法》第六章法律責任第五十八條第六十條等條款予以明確。其中,第六十條第六項規定,發現未依法取得規劃許可或者違反規劃許可的規定在規劃區內進行建設的行為,而不予查處或者接到舉報后不依法處理的,由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正,通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。從直接看,這一規定是針對規劃行政部門的;從深層次看,規劃編制單位也負有責任。因為,規劃部門核發一書兩證等規劃許可的依據是經批準的城鄉規劃,群眾舉報的依據是經批準的城鄉規劃,有關部門對建設行為是否違法的認定,依據是經批準的城鄉規劃。我們必須充分認識到,科學編制的法定規劃是依法行政的前提和基礎。規劃編制單位編制城鄉規劃是否科學、是否符合法律規范和國家技術標準,直接影響到政府行政的科學性和合法性。

              城鄉規劃編制單位是編制法定規劃的法定責任人?!冻青l規劃法》第二十四條規定,城鄉規劃組織編制機關應當委托具有相應資質等級的單位承擔城鄉規劃的具體編制工作。同時還規定了從事城鄉規劃編制工作的單位應當具備的條件。第六十二條規定,城鄉規劃編制單位超越資質等級許可的范圍承攬城鄉規劃編制工作的,或者違反國家有關標準編制城鄉規劃的,由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期整改,處合同約定的規劃編制費一倍以上二倍以下的罰款;情節嚴重的,責令停業整頓,由原發證機關降低資質等級或者吊銷資質證書;造成損失的,依法承擔賠償責任。第六十三條規定,城鄉規劃編制單位取得資質證書后,不再符合相應的資質條件的,由原發證機關責令限期整改;逾期不改正的,降低資質等級或者吊銷資質證書?!冻青l規劃法》確立了規劃編制單位編制法定規劃的法律地位和應當承擔的法律責任,為規劃編制單位從事城鄉規劃編制工作提供了明確的行為規范和法律保障。

              編制法定規劃的實質是研究制訂具有法律意義的公共政策?!冻青l規劃法》第四條規定,制定和實施城鄉規劃,應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則,改善生態環境,促進資源、能源節約和綜合利用,保護耕地等自然資源和歷史文化遺產,保持地方特色、民族特色和傳統風貌,防止污染和其他公害,并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。這條規定進一步從法律上明確了城鄉規劃的公共政策定位。也是總理在2001年中國市長協會第三次代表大會上講到的“城市規劃是一項全局性、綜合性、戰略性的工作,涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域”在《城鄉規劃法》中的具體體現?!冻青l規劃法》的目標是保障經過法定程序科學制定的城鄉規劃,具有權威性、法定性,得到社會成員的廣泛遵守。必須充分認識到,編制法定規劃的實質是制訂城鄉發展的公共政策,是制訂具有法律效力的文件,必須認真履行城鄉規劃編制工作者肩負的歷史和社會責任。

              科學編制規劃是落實“先規劃后建設”原則的關鍵環節。先規劃后建設是《城鄉規劃法》第四條明確的一個重要原則,并在法律的其他條款中明確了相關的規定以保障這條原則能夠得到有效落實。第三十條第二款規定,在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍外,不得設立各類開發區和城市新區。第四十二條規定,城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。第五十八條規定,對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制的,由上級人民政府責令改正,通報批評;對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。第六十條規定,鎮人民政府或者縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門未依法組織編制城市的控制性詳細規劃、縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃,超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的,由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正,通報批評;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。當前,我國處于一個快速城鎮化時期,沒有科學規劃的指導,必將帶來城市和鎮的盲目發展和城鎮化的無序蔓延,造成難以挽回的損失。落實這條原則,各級政府都必須進一步重視和加強城鄉規劃組織編制和上報審批工作,城鄉規劃編制單位也將承擔更為繁重的任務和使命。

              二、要進一步轉變觀念,改進和改革城鄉規劃的編制

              深刻領會《城鄉規劃法》確定的基本原則?!冻青l規劃法》提出的制定和實施城鄉規劃必須遵循的基本原則,體現了貫徹落實科學發展觀,編制城鄉規劃必須全面遵循和認真研究落實。一是城鄉統籌的原則?!冻青l規劃法》第二條規定,城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。并在第十三、十七、十八條中明確省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃的內容,建立了城鄉統籌的城鄉規劃體系,體現了黨的十七大提出的“城鄉、區域協調互動發展機制基本形成”的目標要求,有利于在規劃的制定和實施過程中將城市、鎮、鄉和村莊的發展統籌考慮,促進城鄉居民享受基本公共服務的均衡化。城鄉規劃編制單位必須按照城鄉統籌的要求,根據各類規劃的內容要求與特點,認真編制好相關規劃。二是合理布局原則。合理布局是城鄉規劃制定和實施的重要內容?!冻青l規劃法》明確省域城鎮體系規劃要有城鎮空間布局和規??刂苾热?,城市和鎮總體規劃要有城市、鎮的發展布局、功能分區、用地布局的內容。編制城鄉規劃,要從實現空間資源的優化配置,維護空間資源利用的公平性,促進能源資源的節約和利用,保障城市運行安全和效率方面,綜合研究城鎮布局問題,促進大中小城市和小城鎮協調發展,促進城市、鎮、鄉和村莊的有序健康發展。三是節約土地原則?!冻青l規劃法》第四條明確規定,保護耕地等自然資源。在規劃區內進行建設活動,應當遵守土地管理、自然資源和環境保護等法律、法規的規定。我國人多地少,保證國家糧食安全,必須守住18億畝耕地保有量的底線。但在一些城市總體規劃修編中,往往把擴大用地規模作為修編規劃的重點。城市發展要切實改變鋪張浪費的用地觀念和用地結構不合理的狀況。城鄉規劃編制必須始終把節約集約利用土地、嚴格保護耕地作為規劃制定與實施的重要目標,從嚴控新增建設用地規模。特別要注意扭轉在開發區、工業用地、行政辦公用地脫離城鄉規劃管理,以地生財、企業多占土地。要根據產業結構調整的目標要求,合理調整用地結構,提高土地利用效益,促進產業協調發展。四是集約發展原則。黨的十七大提出“建設生態文明,基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。編制城鄉規劃,必須充分認識我國長期面臨的資源短缺約束和環境容量壓力的基本國情,認真分析城鎮發展的資源環境條件,推進城鎮發展方式從粗放型向集約型轉變,建設資源節約環境友好型城鎮,增強可持續發展能力。五是先規劃后建設原則。這是《城鄉規劃法》根據我國城鄉建設快速發展的實際,從保障城鎮健康發展的目標出發,確立的一項重要原則?!冻青l規劃法》有關規劃制定和實施的條款,都體現了這一原則的要求。在加強城鄉規劃監督管理的同時,必須進一步加強城鄉規劃編制工作,不斷提高城鄉規劃的編制水平。

              高度重視社會公平和改善民生問題。黨的十七大做出了加快推進以改善民生為重點的社會建設的重要戰略部署。維護公共利益、促進社會公平、關注和改善民生,促進構建和諧社會,應當是編制城鄉規劃的重要目標?!冻青l規劃法》第二十九條規定,城市的建設和發展,應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設,妥善處理新區開發與舊區改建的關系,統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。第三十一條規定,舊城區的改建,應當合理確定拆遷和建設規模,有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。第三十三條規定,城市地下空間的開發和利用,應充分考慮防災減災、人民防空和通信等需要。編制城鄉規劃要進一步重視社會公正和改善民生。一是有效配置公共資源,改善人居環境,方便群眾生活。要關心居民物質文化日趨多元的需求,使大多數人能夠平等享有公共服務設施,合理安排民眾必需的教育、醫療、交通、綠化、休閑等必要的公共空間,滿足民眾生存和發展的基本需求。城市和鎮的發展要注重就業崗位提供與當地城市人口和農村人口轉移的關系,將提高城市就業率作為考量城市健康發展的重要指標,注重研究進城務工人員在就業、居住及其子女教育方面的特點和需求,在人均用地指標確定、居住用地規劃、公共設施與基礎設施配套等方面充分考慮他們的需要??臻g布局要考慮就業問題和方便民眾工作生活。二是關注中低收入人群,扶助弱勢群體,體現社會公平。要認真研究舊城區、城中村和城鄉結合部等一些低收入人群、城市弱勢群體聚居地區普遍存在的基礎設施薄弱、公共服務配套設施缺乏和居住環境差等問題,編制規劃要有改善對策。要特別關注中低收入階層的住房問題,在居住用地規劃中重點確定廉租住房、經濟適用房、中低價位、中小套型普通商品住房的比例要求。要加強對城市低收入人群和弱勢群體交通需求特征與出行方式的研究,充分考慮自行車和公共交通等低成本交通方式的規劃。三是加強對公共安全的研究,提高綜合防災能力。要把解決好城鄉居民點的防災減災問題作為規劃編制需要研究的重要內容,分析把握災害的特點、規律、程度、類型,重視城市極端事件,開展城市災害風險分析。要切實研究制定好城市生命線系統的保護措施,保證災害發生時不遭到嚴重破壞,提高抗災能力??茖W確定城市用地布局,符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求,避免城市建設產生人為的易災區。在可能發生強烈地震和嚴重洪水等災害的地區,必須在規劃中采取相應的防災減災措施,建立適于避災、抗災、救災和防災的城市單元結構布局。編制村莊規劃,要十分重視村莊和農民建房的選址,避開洪水、泥石流、滑坡等自然災害對村莊和農房的影響。

              健全和完善城鄉規劃指標。編制城鄉規劃實質上是謀劃更好地實現全面建設小康社會目標。要改變過去重視經濟增長,忽視社會人文發展和資源環境保護的現狀,將經濟增長同人文、資源、環境和社會發展有機地結合起來。在城市總體規劃中必須明確經濟、社會人文、資源、環境指標,引導城市全面協調可持續發展。經濟指標應當是反映城市經濟發展水平、效率和階段的指標,要從GDP總量和人均GDP延伸到服務業增加值占GDP比重指標、單位工業用地增加值指標,體現落實科學發展觀,轉變經濟發展方式,反映產業結構調整和現代服務業提升的發展趨勢。社會人文指標應當是衡量城市落實以人為本、實現經濟與社會和諧發展的指標。要從傳統重視人口規模數量指標延伸擴展到人口結構等人口社會指標,以及醫療水平、教育水平和公共服務水平等社會人文指標,促進社會人文發展。資源指標應當是反映一個城市資源集約利用、節約使用的狀態和水平的指標。要從資源總量指標擴展到水資源平衡、水資源利用效率、單位GDP能耗水平和使用結構、節約集約用地等結構性、效率性指標和均值性指標,從人均建設用地總指標延伸到建設用地內部各項用地人均指標,促進城市可持續發展。環境指標應當是反映一個城市生態質量和環境狀況的重要指標。要在傳統反映環境治理發展目標的指標基礎上,增加反映環境治理后循環利用的指標,促進實現十七大提出的“建設生態文明,基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”的目標,優化和提升城市環境,推進城市經濟、生態與社會的協調發展。今年建設部組織的《城市總體規劃指標體系研究》已通過專家評審,近期要下發文件。鎮總體規劃可以借鑒城市總體規劃的要求,因地制宜研究相關指標,這關系到鎮的可持續發展的潛力。

              改進規劃編制方法和重視技術標準的制定與執行?!冻青l規劃法》中明確規定了各級人民政府及其城鄉規劃主管部門對組織編制規劃的責任,完善了城鄉規劃的公開與公眾參與制度。針對不同層次規劃的具體情況,明確了各級規劃的組織編制主體、審批程序,保障城鄉規劃編制的科學性。第二十六條規定,城鄉規劃報送審批前,組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見,并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。第八條規定,城鄉規劃組織機關應當及時公布經依法批準的城鄉規劃。保障城鄉規劃編制的科學性,一是要堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的規劃編制工作方針。城市人民政府主要領導應對規劃編制工作負總責,進行統一領導和部署。規劃編制中重大專題研究、規劃編制成果評審和技術把關都要注重專家領銜。編制過程中要注意部門合作與協同,要充分征求相關部門的意見并認真吸收采納。要擴大和優化公眾參與,通過充分吸收廣大群眾參與來保證規劃修編的科學性。在此基礎上進行科學決策。二是要轉變規劃編制思路與理念。從注重城市發展轉變到注重城鄉統籌發展,從關注中心城區編制內容轉向兼顧城鄉協調發展,從注重經濟發展的規劃轉變到更多關注公共利益的民主決策的規劃,從確定發展目標和增長速度轉向注重控制合理的環境容量和確定科學的建設標準,從重點確定開發建設項目和用地安排轉向加強各類資源的有效保護和空間管制。要探索建立適應中國特色城鎮化的規劃理論,更加注重法定規劃的科學和工作程序的規范性,鼓勵技術創新,指導城鄉規劃編制實踐。三是城鄉規劃編制要突出前瞻性、針對性和操作性。要深入研究鎮、鄉、村莊的合理布局和動力機制,深入研究城市的發展條件和動力機制,科學合理地研究城鎮性質職能、發展目標和空間布局結構等戰略性問題,引導發展、控制和預留。對不同區域、不同類型、不同規模、不同發展政策和環境背景條件的城市或地區,要扎實地深入研究,把握發展階段、發展特征和發展趨勢,找準問題,探索自身發展規律,提出有針對性的解決措施和方案,增強規劃實施過程中的可操作性。四是高度重視標準規范的科學制定和執行?!冻青l規劃法》第二十四條規定“編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準”,第六十二條對違反國家有關標準編制城鄉規劃的編制單位制定了嚴格的處罰規定?!冻青l規劃法》的頒布施行對城鄉規劃技術標準的制定、執行提出了更高的要求并上升到法律高度。隨著城鄉規劃建設事業的迅猛發展,規劃專業領域不斷拓展、技術內容更加豐富,要對《城鄉規劃技術標準體系》進行系統性和全面性的研究,現行規劃標準規范體系要依據《城鄉規劃法》進行必要的補充修訂和完善。當前要加快啟動《城鄉規劃術語標準》、《城市、鎮用地分類與規劃建設用地標準》、《村莊用地分類與規劃建設用地標準》的修訂工作。同時要注意和其他行業技術標準的協調和銜接。

              落實強制性內容和法定程序要求?!冻青l規劃法》對城鄉規劃的強制性內容、以及編制與修改程序、城鄉規劃實施監督都作出了明確具體的規定,為城鄉規劃編制單位在編制城鄉規劃的過程中提供了行為規范,體現了有效維護城鄉規劃的嚴肅性的立法宗旨,保證規劃的嚴肅性和實效性。只有城鄉規劃編制行為規范了,經法定程序批準的城鄉規劃的嚴肅性和實效性才會有扎實的基礎。一是在編制城鄉規劃中要依法明確強制性內容要求?!冻青l規劃法》第十七條第二款規定,規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容,應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。編制規劃要把涉及城市發展可持續前提的資源環境保護,涉及城市健康運行的城市總體空間布局、重大基礎設施安排和公共安全保障,涉及體現社會公平的各類公益性設施安排等內容明確為強制性內容,提出明確的利用和管制要求。二是嚴格執行城鄉規劃編制的程序要求。堅持以經法定程序批準的上位規劃為依據。編制的下位規劃不得違背上位規劃的要求。編制的城鄉規劃不得違背國家的有關技術標準、規范。要依據《城鄉規劃法》第三十四規定的程序和內容,搞好近期建設規劃編制。三是城鄉規劃修改和備案、審批必須嚴格按照法定程序進行。要依法搞好城鄉規劃實施效果的評估,不得隨意修改經法定程序批準的城鄉規劃??刂菩栽敿氁巹澬薷纳婕俺鞘锌傮w規劃、鎮總體規劃的強制性內容的,應當先修改總體規劃。四是城鄉規劃行政許可,必須嚴格按法定程序進行和落實強制性內容要求。只有這樣才能保證具體的規劃行政許可行為(包括依據控制性詳細規劃擬訂的規劃條件)的程序和內容的合法性,才能落實依法治國的基本方略,體現依法行政的基本要求,才能維護規劃的嚴肅性和實效性,才能保證城市的健康高效運行和可持續發展。

              三、堅持服務農業農村農民,研究搞好鎮、鄉和村莊規劃

              依法加強和改進鎮、鄉、村莊規劃編制工作。黨的十七大指出,“解決好農業、農村、農民問題,事關全面建設小康社會大局,必須始終作為全黨工作的重中之重”,提出“走中國特色城鎮化道路,按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進大中小城市和小城鎮協調發展”,提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”,“推進社會主義新農村建設”?!冻青l規劃法》從城鄉統籌原則出發,規定了城鄉規劃的編制必須適應統籌城鄉發展的需要;城市的建設和發展,要統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要;專門針對鎮、鄉和村莊規劃,規定了引導鄉村合理建設、體現地方和農村特色的條款,充分體現了服務農業農村農民,保護農民利益的思想。過去規劃編制單位對鎮、鄉、村規劃重視不夠,往往以城市的方法解決鎮、鄉村問題。城鄉規劃編制單位要貫徹落實十七精神,依據《城鄉規劃法》的要求,必須進一步重視鎮、鄉、村莊規劃編制工作,認真研究改進鎮、鄉和村莊規劃編制內容與方法。

              鎮規劃的編制應當深入研究鎮的發展特點與作用。近幾年來,小城鎮發展的一系列政策措施取得了很大成效,不同地區均涌現出一批發展態勢良好、帶動作用顯著的小城鎮,小城鎮有效吸納農村富余勞動力,功能由鄉村型服務功能向復合型服務功能轉變,對于農村的帶動作用顯著增強。但在小城鎮規劃建設中也出現了一些不良傾向,一些鎮的產業發展忽視了與當地農村經濟的聯系,農民的土地房屋等物質資源和技能知識等非物質資源未能有效地轉化為農民進鎮發展的資產;土地利用粗放,工業用地浪費現象突出;脫離實際,以城市模式建設鎮。規劃建設中脫離實際、盲目追求鎮區空間規模的擴張,盲目追求“現代化”和建筑體量及建筑高度,失去了鎮的特色風貌?!冻青l規劃法》對引導鎮的發展提出了明確的要求。第二十九條第二款規定,鎮的建設和發展,應當結合農村經濟社會發展和產業結構調整,優先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、衛生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務設施的建設,為周邊農村提供服務。必須依法進一步發揮鎮規劃對鎮發展的引導和調控作用,促進鎮的健康發展。要根據地區的環境、資源承載力,科學合理地規劃小城鎮的布局、人口和產業規模,制定與區域經濟相適應的城鎮體系規劃,作為編制小城鎮總體規劃的依據。編制鎮的規劃,必須根據不同地區、不同類型鎮的發展特點,科學確定鎮的職能定位和發展目標,確定合理的建設標準。要把為促進現代農業發展作為鎮的重要服務職能,促進農業產業化、現代化。要以促進農村就近就地轉移就業為目標,確定鎮發展的布局。重視鎮的基礎設施和公共服務設施規劃建設,增強小城鎮為周邊農村服務的能力。在經濟比較發達的小城鎮連綿區,還要做好小城鎮之間的協調發展,鼓勵小城鎮之間建立跨城鎮行政區域的協作,統一協調區域性的公共設施和基礎設施建設。鎮規劃應當充分體現地方文化特點,注重與自然環境和諧共生,注重挖掘當地的文化傳統、民族習慣、生活方式,保護城鎮的歷史遺存,處理好新舊關系,避免小城鎮形象“千鎮一面”。

              以改善農民生產生活環境為目標研究鄉、村莊規劃編制?!冻青l規劃法》根據鄉、村莊發展的實際,對編制和實施鄉、村莊規劃編制原則、內容、程序做出了明確規定?!冻青l規劃法》第三條第二款規定,縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平,按照因地制宜、切實可行的原則,確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊,應當依照本法制定規劃,規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求。第十八條規定,鄉規劃、村莊規劃應當從實際出發,尊重村民意愿,體現地方和農村特色。目前全國共有310余萬個村莊。在村莊規劃工作中,目前一些地方存在兩種傾向,一種是對村莊規劃放任自流,導致一些地區農民建房散亂無序,亂占耕地。一種是脫離實際搞“一刀切”,大搞規劃運動,不論村莊規模大小一律編規劃。村莊規劃工作一定要貫徹《城鄉規劃法》明確的“因地制宜、切實可行”原則,從實際出發,尊重村民意愿。編制鄉、村莊規劃,要統籌考慮當地的自然條件、經濟社會發展水平和文化傳統,因村制宜,合理地確定村莊布局和數量,不能照搬城市和鎮的規劃方法來編制鄉、村莊規劃,不能搞一個模式。要本著節約原則,以改善村民基本生產生活條件為宗旨,量力而行,充分利用原有條件,防止大拆大建,防止加重農民負擔。村民是村莊建設和生活的主體,在鄉、村莊規劃的編制過程中,要多聽取農民的意見,充分論證,以便更好地滿足農民生產、生活方面的需求。要堅持人與自然和諧,盡量保留村莊的歷史風格,保護生態環境,突出地方特色和農村特色。要注重保護和利用好鄉村資源,做到既考慮村莊特色,又實現新農村的目標。要整體規劃,分步實施,處理好近期建設與遠期發展,舊村改造與新村建設的關系,既注重解決當前村莊整治的重點問題,又充分考慮后續的鄉、村莊規劃與管理需要。

              編制城中村規劃要認真研究協調好城市發展總體利益與維護城中村村民合法利益的關系。城中村是指已經位于城市規劃區內、周圍被征用為城市建設用地包圍,但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的地區。我國相關法律法規對“城中村”規劃的編制有明確的規定,可以認為是城市規劃區內具有分區規劃特點的規劃?!洞迩f和集鎮規劃建設管理條例》規定,在城市規劃區內的村莊、集鎮規劃的制定和實施,依照城市規劃法及其實施條例執行?!冻青l規劃法》第二條規定,制定和實施城鄉規劃,在規劃區內進行建設活動,必須遵守本法。這就要求城中村的規劃編制必須要符合城市總體規劃。城鄉規劃法第二十九條規定,城市的建設和發展,應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設,妥善處理新區開發與舊區改建的關系,統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。這就要求我們在編制城市總體規劃時,要從有利于城市健康發展,有利于解決城中村村民的長遠生計和改善人居環境的目標出發,對所在區域今后發展提出明確的規劃引導和控制要求。要按照城市產業統一布局和協調發展的要求,結合所在地區的城市功能定位,深入挖掘可以依附的產業資源條件,引導城中村通過各種改造方式為周邊的重要城市功能區提供配套服務,豐富城中村的產業構成,保障城中村經濟的可持續發展,促進其與城市整體功能的融合。要綜合考慮建成區以外的集體建設用地對城市職能和空間布局的作用,統籌規劃區內的城鄉基礎設施和公共設施,根本解決城中村與城市建成區協調發展的問題,避免城市建設只開發農用地而避開村莊集體建設用地的行為,防止產生新的城中村。當前在一些城市,編制城市總體規劃時,有的跳開城中村,對之研究很少;有的采取簡單做法,對城中村采取房地產開發的辦法進行改造,都不利于城市發展和城中村產生的問題的解決。在編制城中村整治與改造規劃時,要從保護原村民利益的原則出發,統籌兼顧進城務工人員生活。要從各地實際出發,根據各地經濟發展水平、城中村不同發展階段和類型特點制定有針對性的整治改造規劃,根據各城中村的具體情況落實到“一村一方案”。規劃要綜合考慮政府財力、村民愿望等因素,避免整治改造目標過高,急于求成,侵害原村民合法利益;并與整治改造后的后續保障政策與措施,解決好原村民的生活、就業、教育、社會保障等問題緊密結合。

              四、加強規劃隊伍建設,提高規劃編制單位整體水平

              必須統一思想,增強大局觀念。切實擔負起《城鄉規劃法》賦予規劃隊伍的各項任務,是時展賦予我們的責任,也是確保規劃適應新時期城鄉建設全面、協調、可持續發展的重要基礎。做好新時期城鄉規劃編制工作千頭萬緒,必須認識到,堅定不移地貫徹落實中央的大政方針和決策部署,是加強規劃隊伍建設的重要思想基礎,也是不斷提高規劃編制單位整體水平的核心任務。一定要把隊伍建設的重點和大家的思想,統一到貫徹落實黨的十七大戰略部署和科學發展觀上來,統一到貫徹實施《城鄉規劃法》上來,統一到城鄉規劃編制的實踐中來。要牢固樹立服務于城鄉統籌和區域協調、服務于走中國特色城鎮化道路、服務于實現全面建設小康社會宏偉目標這一國家發展戰略的大局和全局觀念,不斷增強使命感、責任感、緊迫感。要加強學習和自身建設,緊緊抓住發展機遇,通過更好地服務大局來帶好隊伍、做出成績、壯大事業、謀求發展。

              必須強化社會責任和法律意識。樹立正確的價值觀、價值取向和社會責任感,是抓好隊伍建設和提高規劃編制單位整體水平的重要前提。黨的十七大報告闡述科學發展觀的要義、核心、基本要求和根本方法,《城鄉規劃法》規定的規劃編制必須遵循的各項基本原則和規劃要求,是國家利益、社會利益和公共利益的集中體現,也是做好城鄉規劃編制工作的根本準則。規劃編制單位要本著對國家負責,對社會負責、對公眾負責、對歷史負責的態度,切實擔負起保護資源環境、促進經濟發展、維護社會公平、保障公共利益的重大社會責任。按照依法、科學、民主編制規劃的要求,承擔起規劃編制的法律責任,嚴格編制程序和技術標準,不斷提高規劃編制質量。要積極履行行業協會組織根據社會公眾利益制定的行業《公約》,約束從業人員行為,不斷提高從業人員職業修養和規劃隊伍整體素質。

              必須推進規劃編制工作的創新。加強規劃編制工作的理念創新、方法創新和服務創新,是搞好隊伍建設和提高規劃編制整體水平的重要途徑和手段,也是逐步深化規劃編制單位體制改革的重要方面。當前,一是要抓好規劃理念創新的深化與落實。在發揚資源環境生態保護優先、節約集約使用土地、公共交通優先發展、推進節能減排降耗等理念創新和落實基礎上,結合各地規劃編制工作實際,進一步在優化用地布局與資源綜合利用、細化完善資源環境控制及節地增效指標等方面,繼續創新,抓出實效。二是要加大規劃方法創新的力度與廣度。緊緊圍繞依法、科學、民主編制規劃的總體要求,結合各地規劃編制的實際需要,在城市總體規劃修編及各項專業系統規劃和專項規劃、近期建設規劃以及城鎮控制性詳細規劃等各層次規劃編制中,積極探索編制方法并依法實踐,力求在深化完善編制程序和公眾參與等程序規范、執行強制性內容標準等強制規范、落實“四線”控制制度以及規劃評估方法等方面,取得創新提高和改進完善的實效。三是要積極探索規劃編制服務創新的途徑與方法。各規劃編制單位要進一步健全完善工作溝通、配合、協調機制,努力做好各層次、各階段城鄉規劃與經濟社會發展規劃、土地利用規劃的協調與銜接。規劃編制人員要深入實際,深入研究實施《城鄉規劃法》遇到的各種新情況新問題,扎實細致工作,主動化解矛盾。要注意加強與規劃管理的配合,正確處理落實規劃原則與完善規劃服務的關系,努力提高規劃編制的科學性和可操作性。

              必須加強人才培養和業務建設。加強人才培養,是搞好隊伍建設的根本,也是確保城鄉規劃事業發展的長遠大計。當前,各規劃編制單位要緊緊圍繞城鄉建設中心工作,采取針對性措施,進一步加大人才培養力度。要完善人才引進和使用制度,健全人才選拔機制,優化人才管理與服務,為人才成長創造良好條件。要統籌加強新技術研發應用及規劃理論研究、基礎研究和前瞻性研究等基礎業務建設,為可持續發展打好基礎。要進一步加強規劃編制單位的國際、國內業務交往與交流合作,吸取經驗,著力創建良好的學術氛圍,為規劃創新、人才培養、隊伍成長提供良好的工作環境。

              必須深化體制改革與制度建設。黨的十七大報告明確提出了“加快推進事業單位分類改革”的要求。根據新的發展形勢及規劃事業發展的要求,編制單位自身改革勢在必行。一方面,各編制單位要根據新形勢要求和單位實際,加強前期研究,積極做好深化事業單位體制改革的準備。另一方面,要認真總結前一階段內部體制改革成效與經驗,繼續完善內部機構調整與人事制度改革。同時要進一步健全技術管理等各項管理制度,加強全方位的管理,為搞好隊伍建設和提高規劃編制單位整體水平提供有力保障。

              五、轉變行政職能,落實城鄉規劃行政部門的責任

              嚴格依法行政,強化服務職能?!冻青l規劃法》對各級政府及其城鄉規劃主管部門的職能和法律責任作了明確的規定。要保證《城鄉規劃法》的順利實施,很重要的一個方面是切實轉變政府職能,落實城鄉規劃主管部門的責任。在市場經濟條件下,行政部門的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。實踐中,一些行政部門的管理人員,習慣于計劃經濟體制下的行政運作、行政干預和發號施令,造成規劃建設失誤時有發生?!冻青l規劃法》明確了行政部門在組織規劃編制和審批中的權限和法律責任,尤其強調了修改規劃的原則、條件、權限和程序。今后,城鄉規劃主管部門要進一步增強依法行政理念,增強服務意識,為科學編制、民主編制、依法編制規劃創造良好的環境和條件。要按照《城鄉規劃法》的要求,明確編制規劃的指導思想,切實做好規劃編制過程中的組織協調,監督檢查工作,在規劃審批過程中嚴格把關,保障規劃成果的嚴肅性和權威性。

              規范行政行為,提高決策水平。政府及其城鄉規劃主管部門是編制、審批與修改規劃的組織主體和決策機構。決策的好壞,關系著城鄉規劃的編制與實施是否能夠協調空間布局,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展?!冻青l規劃法》明確,規劃的編制與實施要根據當地經濟社會發展水平量力而行,組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見,并規定了規劃審議、批準的程序性條款,以及鼓勵采用先進的科學技術、必須遵守有關法律法規和標準、并具有強制性內容等要求。這一系列措施,為規范行政行為,提高規劃決策的科學化、民主化、法制化水平提供了法律依據和保障。規劃是城鄉建設和管理的依據。城鄉規劃涉及各行各業,影響千家萬戶,規劃決策的失誤或者損及群眾利益將給城市建設和發展帶來嚴重后果。提高決策水平是政府及其城鄉規劃主管部門應承擔的重大責任。

              保護公共權益,強化行政監督。隨著我國城鄉規劃需求不斷擴大,經濟利益多元化,造成規劃設計管理失控,規劃市場出現了一定程度的混亂局面,影響規劃編制總體水平的提高,危及規劃的公共政策屬性和對公共權益的保護。行政部門負有市場監管、社會管理的職能,不能忙于行政事務而疏于市場的監督管理?!冻青l規劃法》特別加強了監督檢查和細化了法律責任內容,明確了政府及其城鄉規劃部門應當加強對城鄉規劃編制、審批、實施、修改的監督檢查條款,并規定了對于依法應當編制城鄉規劃而未組織編制,或者未按法定程序編制、審批、修改規劃,以及組織編制機關委托不具有相應資質等級的單位編制規劃和規劃編制單位不依法進行規劃編制行為的處罰條款,這就為履行依法監督職能,規范規劃設計市場,實現嚴格、公正、文明執法創造了有利條件。城鄉規劃主管部門要進一步完善制約和監督機制,認真履行法律賦予的監管職責。

              發揮社團作用,加強市場監管。加快行政管理體制改革,轉變行政職能,建設服務型政府,要求進一步推進政企政事分開,充分發揮社團、行業組織的作用,形成社會管理和社會服務的合力。為保證城鄉規劃能夠依法編制、審批、修改和實施,除了要求政府及其城鄉規劃主管部門履行好服務職能、調控職能、監督職能、科學決策外,還要充分發揮社團組織的資源優勢,凝聚行業力量,加強行業自律,規范行業行為,共同努力,不斷提高城鄉規劃設計隊伍的整體素質水平,提供高質量的規劃設計成果?!冻青l規劃法》規定了對規劃編制單位資質審查、市場準入、編制行為及其法律責任等方面的條款。規劃行政主管部門要不斷完善和健全規劃設計市場監管體制,依法規范行政許可行為,加強對規劃編制單位資質的動態監管,維護公平競爭的市場環境努力發揮應有的作用。

              第8篇:城鄉規劃法律制度范文

              關鍵詞:一體化;城鄉規劃;問題;途徑

              一、引言

              改革開放以來,我國的城鄉得到很快的發展,尤其是在發達的地區和東部沿海一帶,城市和鄉村之間不斷融合,城市郊區化和鄉村城鎮化的進程也不斷加快。黨的十六屆三中全會指出,落實科學發展觀,必須堅持做到“五個統籌”。而當中統籌城鄉發展是核心,實現其他幾個統籌的前提和途徑。城鄉一體化要想更好更快的發展,就必須科學規劃。城鄉規劃一體化就是對城鄉發展目標、性質和規模、總體布局、功能分區以及重點建筑和主要基礎設施進行合理規劃,展示城鄉各個區域的發展前景,是城鄉一體化發展的依據和方向。

              二、城市化過程中的城鄉規劃一體化探索

              改革開放30多年來,城市在發展的過程中經歷了巨大的變化。昔日的農田村莊現在已經變成繁華的街區。但是我國的城鄉規劃法律制度依然沒有改變,依然適用于兩部法規――《城市規劃法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。這種建立在城鄉二元結構上,把城市和鄉村相互割裂,就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃制定與實施模式,使城市和鄉村規劃之間缺乏統籌協調,特別是對鄉村規劃的管理非常薄弱,現有的一些規劃甚至無法體現農村特點,農村無序建設和浪費土地嚴重,已經不適應我國經濟社會迅速發展的新形勢。正是在這樣的背景下,有關部門著手制定一部規范城鄉一體化規劃的法律。

              2007年10月28日十屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《城鄉規劃法》。從《城市規劃法》到《城鄉規劃法》,雖然只是一字之差,但意義深遠。這也意味著我國將徹底打破城鄉二元結構的規劃體制,進入到一個城鄉一體化規劃的全新時代。在這部法律中,城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城鄉規劃法的出臺旨在加強統籌城鄉管理,打破城鄉分割的管理體制,協調城鄉空間布局,逐步消除城鄉矛盾,縮小城鄉差別,改善人居環境,促進城鄉經濟社會全面可持續的發展。

              三、當前城鄉規劃一體化中存在的問題

              從宏觀的角度看:(1)城鄉一體化過程中產業發展不平衡。政府更注重城市的產業調整、投資環境的改善和基礎設施的建設,而忽視了鄉鎮的同步推進,以至于城鄉經濟發展水平、產業結構出現失衡。(2)城鄉規劃不科學,布局不合理。城鄉規劃受短期利益的驅動,缺乏長遠發展計劃??臻g布局過于分散,“中心地”功能偏弱,工業的空間、產業和人口等集聚度很低。(3) 條塊分割,整體協調不足。城鄉一體化的建設包含著城鄉社會經濟發展的方方面面并且需要有機組合協調發展,但行業之間,部門之間和地區之間發展相當不平衡,發展水平、速度和拓展面的落差都比較大。(4)生產要素的區域可流動性仍太低。上至城區之間,下至村與村之間,都在不同程度上形成自我封閉的區域單元,并力求自我發展和自我完善。它不僅使布局過于分散的產業和人口難以集聚和優化組合,而且不利于擴大經營規模,對城鄉的總體發展和城鄉一體化建設構成重要制約因素。(5)城鄉管理體制不健全。

              此外,還存在土地開發征用問題、勞動力就業問題、基礎設施建設問題、教育、醫療衛生、文化問題和環境問題等一系列的問題。

              四、解決城鄉規劃一體化問題的方法

              如何遏制城鄉發展的失衡現象,加快解決二元結構的突出矛盾?我們認為,不僅要靠中央政府的政策向“三農”傾斜,而且要靠工農、城鄉的直接互動,逐步實現工業反哺農業、城市支持農村的戰略轉變。而要實現這個轉變,最大的障礙就是現行的城鄉分割的體制。所以要從體制上下工夫,打破城鄉分割的管理體制,建立城鄉統籌的管理體制。

              1、構建城鄉一體的規劃體制。將城鄉分立、多頭分設的規劃部門統一于一個統籌城鄉規劃的部門之中,對城鄉建設中涉及的土地利用、工業園區建設、城鎮建設、城鄉住宅建設、城鄉道路建設、水面和綠地分布、生態環境等進行統一規劃和空間布局。

              2、構建城鄉一體的行政管理體制。把市政府有關部門的經濟管理和公共服務職能由只管城市或城鄉分割管理一律向農村延伸,實行統一管理,創造城鄉一體的行政管理模式。

              3、構建城鄉一體的土地制度。依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”原則,采取出租、入股、質押、置換等各種方式,流轉農村土地承包經營權,發展農業適度規模經營。改革征地制度,完善征地程序,及時給予農民合理補償。實行多種補償安置辦法,切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題。城市要構建完善的土地開發制度。土地開發要適度。

              4、構建城鄉一體的勞動力市場體制。深化就業制度改革,實行統一的勞動力市場和平等就業,加快清理和取消對農民進城就業的歧視性政策、不合理限制和亂收費行為。促進農村富余勞動力的轉移。健全農民進城就業的服務體系,建立適合進城就業農民的社會保險體系,加強對進城就業農民享有平等合法權益的保護。

              5、構建城鄉基礎設施一體體制。①加快城鄉公路建設,構建城鄉一體的公路交通體系。②深化水利體制改革,建立城鄉一體的水資源管理體系;健全供水、防洪和水生態環境保障體系。重點抓好江河防洪安全工程、微水節灌工程和人畜飲水工程建設。③加快城鄉電網改造和建設,建立城鄉一體的電網輸送體系。

              6、構建城鄉一體的社會保障體制。建立以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度,并與城市社會保障制度逐步接軌。

              此外,還要加快構建城鄉一體的戶籍體制、城鄉一體的生態環境體制、城鄉一體的財政和稅收體制、城鄉一體的產業布局體制等的改革。

              五、結束語

              當前我國城鄉一體化規劃發展中,面臨的困難和問題還很多。但是機遇與挑戰并存,在未來的進程中,要堅持城市反哺農村,工業支持農業,以城帶鄉,以工促農,城鄉統籌規劃發展。走可持續發展的城鄉規劃一體化的道路。

              參考文獻:

              [1] 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》;2006年10月

              第9篇:城鄉規劃法律制度范文

              關鍵字: 城鄉土地市場; 多規融合

              中共十八屆三中全會《決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”,并要求在符合規劃用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地進入土地市場參與流轉。土地利用總體規劃作為一項合規性限制要求凸顯作用。土地市場改革是由于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制變遷而必然派生的結果,是多方位的變革,需要多行業的制度配合,土地利用總體規劃做為行業規劃,首先需自身發展,在土地規劃的底盤上融合多行業規劃,達到多規融合,為系統地探索城鄉土地市場協調發展,加快土地制度改革創新打下允禱礎。

              1. 城鄉土地市場發展現狀與現有問題

              1.1 城鄉土地市場發展現狀

              黨的十七大提出城鄉經濟社會發展一體化格局,明確構建新型工農、城鄉關系的方向和目標,破解城鄉二元結構難題。黨的十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉統一的建設用地市場”,在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”,“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”?,F階段國有土地市場法律制度健全,在管理上基本可以做到有法可依,其重點問題主要存在市場導向方面。集體土地市場由于受到法律的限制,不允許其直接參與市場流轉,但隨著市場化的發展,頻繁的集體土地市場私下交易,導致一方面集體土地交易行為無法限制,另一方面集體土地市場混亂,缺乏管理,城鄉土地市場呈二元化發展,集體土地市場亟須制度改革和創新。

              1.2 城鄉土地市場現有問題

              現階段國家土地市場的構成按照產權關系可分為城市國有土地使用權市場、農村集體土地所有權市場和農村集體土地使用權市場,為論述方便,分別從城市土地市場和農村土地市場展開論述。

              1.2.1 城市土地市場現有問題

              城市土地市場分為一級市場和二級市場。一級市場是土地使用權出讓市場,即國家通過其指定的政府部門將城鎮國有土地或將農村集體土地征用或征收為國有土地后出讓給使用者的市場,是國家壟斷市場。二級市場是土地使用權轉讓市場。自2004年3月國土資源部和監察部聯合頒發71號文,確定“8.31”為大限,規定8月31日是協議出讓經營性國有土地使用權的最后期限后,政府均采用協議、招標、拍賣等方式讓與土地使用者,引進了市場競爭機制,有償出讓比例大幅度提高,土地使用者在公平、公正的環境下獲得土地使用權。但政府作為壟斷機構調控土地資源配置也會導致一些問題的出現。

              (1)國家實行土地征收制度,壟斷土地一級市場,但沒有起到應有的調控資源配置作用。

              國家為了維護土地公用的基本制度,保護耕地,保持對土地市場的調控能力,禁止土地所有權的流轉交易,農村集體土地除了被依法征收成為國有土地外,不允許參與市場流轉。但是,地方政府很少將征地制度作為政府合理調控資源配置的手段,但卻多數將其作為追求地方政績、謀取地方利益的手段。低成本征地導致農地過度非農化,土地資源浪費嚴重,同時導致經濟虛假繁榮,使土地資源不可持續利用。

              (2)城市化用地粗放,集約節約程度低,城市多呈“攤大餅”式發展。

              城市化是全面建設小康社會和實現現代化的基本途徑,在正常的土地市場機制下,城市化應該是節約土地的,但在現行二元結構分割的土地市場制度下,政府大肆征收土地,導致大量開發區空置圈地、興建“鬼城”,使土地城市化超出了人口城市化,政府為政績不斷征地,城市呈“攤大餅”式發展,批而未供、供而未用等閑置土地過多,集約節約程度低下,浪費土地資源,特別是耕地,使土地資源不可持續利用。

              (3)土地征收補償機制不盡合理,被征農民的合法權益未得到有效保障。

              目前,在農用地轉為非農用地過程中,土地出讓金和土地征收補償差價主要歸地方政府所有,分配制度不盡合理,被征農民由于法律對集體土地使用權的限制,導致使用權的轉讓沒有獲得公平的補償,且由于制度的不健全,被征農民失去賴以生存的土地,嚴重影響了自身的生活保障和權益。同時,新土地使用者獲得了土地增值收益,而政府和被征農民完全排除在土地增值收益分配之外,顯失公平。

              1.2.2 農村土地市場現有問題

              現階段國家實行的是農村集體土地所有制,由于要維護國家糧食安全,守住18億畝耕地紅線,對農用地實行嚴格的控制和管理,因此,農村集體土地市場的發展不受到法律的支持。但盡管如此,隨著城市化和工業化的快速推進,社會對土地的需求日益增多,現行法規禁止的農村集體建設用地流轉也自發運作起來。

              (1)集體土地產權不明晰,土地所有權主體虛置。

              目前,國家集體土地確權登記發證的工作并沒有完全結束,在沒有明確集體土地所有權主體的前提下,很難正確行使所有權的權利?,F行村民委員會是村民自治組織而且也是政府行政職能的延伸,當履行集體所有土地的經營、管理等行使所有權任務時,需要行使自治權的村民委員會來行使集體所有權,但責、權、利不是一體的,權利由成員享有,責任和利益卻由集體承擔,這就難免導致鄉村干部利用土地謀取私利和利用土地支配欺壓農民。

              (2)農村集體建設用地私下流轉現象存在,小產權房難以控制。

              按照我國現行的土地法律規定,農村集體土地直接進入非農建設用地市場是受到嚴格禁止的,隨著城市化和工業化的快速發展,對土地的需求日益增大,且農村二、三產業也發展迅速,農村勞動力流動逐漸頻繁,而農村勞動力的流動需要對土地做出調整,國家現行法律禁止農村集體建設用地自發流轉,農戶私下土地流轉現象大量存在,特別是在經濟比較發達的城郊結合部。小產權房就是實例,國家先后出臺多個政策限制小產權房的建設,但仍是不能阻止一批批小產權房的出現,因此,也從側面反映出農村集體建設用地入市參與流轉是市場經濟發展的必然產物。

              (3)集體土地使用權受國家約束,不利于土地資源市場化運作。

              集體土地的使用權除非通過國家征收程序轉為國有,否則不得轉讓變更。雖然通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,但農村土地使用權流轉仍受到國家多個法律法規的約束。如:《農村土地承包法》規定土地承包經營權采取轉讓方式流轉的應當經發包方同意;《土地管理法》規定集體土地使用權不得出讓、轉讓和出租用于非農建設;《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這些都不利于土地資源的有效配置和市場化運作。

              (4)耕地流失現象嚴重。

              我國人多地少,耕地后備資源不足,人均耕地只有1.52畝,不到世界平均水平的40%,卻承載了占世界22%的人口。人增地減已成為我國現代化進程所付出的代價。在這種情況下,耕地保護直接關系到國家糧食安全,國家提出嚴把18億畝耕地紅線,但隨著工業化和城市化進程的不斷加快,特別是近幾年來城市的盲目擴張,開發區熱、房地產熱、旅游開發熱,導致耕地總量減少較快,并有進一步減少的趨勢,耕地保護形勢不容樂觀,不利于土地資源持續利用。

              2. 多規融合發展現狀與現有問題

              2.1 多規融合發展現狀

              長期以恚由于國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃的規劃主體、技術標準、編制辦法不同,以及各部門規劃目標的差異,各規劃中涉及空間資源利用的內容技術標準不協調、表述方式不一致、規劃期限的不統一,引起空間資源配置、功能布局和生態安全等一系列深層次問題。在中央城鎮化工作會議上強調,要積極推進市、縣規劃體制改革,探索能夠實現“多規合一”的方式方法,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。2014年,國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》,提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點工作。目前,建立一套能實現新型城鎮化戰略發展目標的高度協調、統一、權威的空間規劃制度體系,已成為各級政府促進社會經濟和城鄉建設可持續發展的重要任務。

              2.2 多規融合現有問題

              多規融合經歷了“兩規合一”即土地利用總體規劃和城鄉規劃,“三規合一”,增加了國民經濟與社會發展規劃,到現在又增加了生態環境保護規劃的多規合一過程。筆者認為多規融合的目的是實現一個市、縣只有一張藍圖、一個規劃,因此多規融合將會更加廣泛,涵蓋的規劃和內容也將會更加豐富。目前,借鑒廣東、廈門和上海等開展“三規合一”的經驗,總結推進多規融合出現的主要問題。

              2.2.1 缺少法律支撐,部門協調難。

              與推進城鄉土地市場一體化發展截然相反,多規融合規劃缺少法律支撐,沒有任何一條法律要求不同部門的規劃必須融合,沒有賦予該規劃明確的編制主體,導致多部門各自為政,部門間協調困難。中共十八屆三中全會《決定》中明確“要求在符合規劃用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地進入土地市場參與流轉”,參照《土地管理法》第四條“國家實行土地用途管制制度”,因此,在推進城鄉土地市場一體化建設中推進多規融合工作,即可以明確國土資源管理部門作為開展多規融合工作的編制單位,同時也可以促進多規融合成果的統一。

              2.2.2 基礎資料紛繁復雜,規劃體系涵蓋內容少。

              不同部門的規劃成果規劃期限和編制標準不統一、側重點不同、目標有偏差,甚至發展方向都存在差異,并且很多成果質量和精度參差不齊,根據地方實際情況的不同,規劃在融合過程中必須找到一個適應自身的維穩機制,通過這個機制讓各部門不斷的磨合、認可,達到科學合理的認證,實現多規的統一。但通過廣東、廈門和上海的幾個實例分析,筆者認為同一個部門參與多規融合的基礎資料單一,以土地利用總體規劃為例,只一個規劃參與融合,其他例如征地區片價、礦產資源分布等利用政府決策的信息未融合在最終的成果內,因此,作為未來唯一指導地方政府決策的規劃,其規劃體系涵蓋內容應更加豐富。

              2.2.3 缺少機制統籌,聯動平臺難實現。

              多規融合的成果,是一個涵蓋多種規劃和大量基礎資料的,落實國家與省級重大政策的,用于綜合性指導的,與各部門聯動更新的,打破部門門檻用于政務審批的,建立空間信息技術平臺的規劃體系。其最終應用必將使用于一個配套的政府機構,目前,國家缺少相關機制的出臺,沒有配套的政府機構,因此,真正實現一個縣、市一張藍圖的構想還需進一步的深化,在機制與機構中予以傾斜,加強地方政府統籌全局能力,以一帶多,實現規劃聯動。

              3. 多規融合路徑選擇與機制建設

              通過對建設城鄉土地市場一體化發展和推進多規融合工作的現狀與現有問題的分析,筆者認為,多規融合需要城鄉土地市場一體化建設的政策和機制的支持,而城鄉土地市場一體化建設也需要多規融合的技術和平臺的支撐,因此,在建設城鄉土地一體化發展過程中推進多規融合將會大幅度的提升一體化的進程,同時也會促進多規融合的早日實現?,F結合城鄉土地一體化建設提出多規融合的推進路徑和體系框架。

              3.1 多規融合工作的推進路徑

              3.1.1 在構建城鄉土地制度變遷機制過程中,明確多規融合成果的法律地位與編制部門,配套機制與機構。

              城鄉土地制度的變革必將導致一系列制度的改革,筆者認為明確農村集體土地所有權的權屬,賦予集體土地使用權和國有土地使用權在土地一級市場上平等法律地位,變革土地征地制度等城鄉土地制度改革必將帶來以圍繞《土地管理法》修改為中心的多制度的變革。多規融合作為一項國家必須實現的任務,在變革過程中同樣應該被賦予“符合規劃用途管制”獨特地位,因此,新的制度可以明確多規融合成果的法律地位與編制部門,國家相應建立配套機制與設立配套機構。

              3.1.2 政府轉變職能,強化土地用途管制,規范土地市場流轉,首要編制科學規劃,嚴格規劃管控。

              為保證城鄉統一的土地市場規范、有實現序、健康運行,政府轉變職能,實現從經營者到監管者的轉變,并配套經濟法律等手段,搞好土地市場的科學宏觀調控,強化土地用途管制,規范土地市場化流轉,制定科學合理的規劃。多規融合工作借此契機,在政府重視,政策支持的前提下,有效推進工作開展,融合多部門規劃,以國民經濟與社會發展規劃為指導,在土地利用總體規劃的地盤上,結合生態環境保護規劃,統籌城鄉規劃,銜接其他部門行業規劃,在充分分析基礎數據和資料的基礎上,做到深化研究、合理規劃,編制出一個科學可行的經濟布局綜合規劃,建立一個專門機構使用的空間信息總平臺,連接多部門子平臺,達到部門更新聯動機制,政府實現嚴格規劃管控。

              3.2 多規融合機制建設

              3.2.1 結合城鄉土地市場一體化建設實行國家同步推進多規融合的機制。

              借助國家推進城鄉土地市場一體化發展的契機,明確多規融合的法律地位,確定編制部門,以土地利用總體規劃為底盤,開展多規融合工作,建立同步開展的聯合機制,科學合理編制多規融合規劃,加強政府管控能力,實現政府職能完美轉型。

              3.2.2 建立多規融合空間信息政務平臺,減少政府干預,加強城鄉土地市場化發展。

              以平臺為載體,在市場化推動下,國有或集體建設用地直接參與流轉,減少政府干預,轉變政府職能,強化宏觀調控手段,促進城鄉土地市場一體化自有、平等、合法的發展。

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